Підручник з Економіки. 11 клас. Крупська - Нова програма

§ 42. Структура державного бюджету. Збалансованість державного бюджету

Економічну сутність бюджету відображають певні економічні відносини, учасниками яких є держава, суб'єкти господарювання всіх форм власності та населення. Держава має потребу у фінансових ресурсах для виконання своїх функцій. Суб'єкти господарювання всіх форм власності та напрямків діяльності постачають грошові ресурси державі, але водночас можуть їх отримувати від неї. Населення виступає і як платник податків, і як отримувач грошових коштів (трансфертів).

Сутність бюджету реалізується через його основні функції — розподільну й контрольну.

Через розподільну функцію держава зосереджує всі джерела бюджетних надходжень, щоб потім використовувати їх із найбільшою ефективністю. Багатопрофільний перерозподіл коштів здійснюється як по вертикалі, так і по горизонталі економіки: між міністерствами,відомствами, галузями, а також територіальний розподіл. Сутність контролюючої функції полягає в тому, що суспільство в особі специфічних державних або недержавних структур контролює оптимальний рух бюджетних ресурсів у частині їх як збирання, так і розподілу.

Функціонування бюджету здійснюється у взаємодії двох його особливих форм — доходів і видатків. За рахунок доходів формується фінансова база діяльності держави, а за рахунок видатків забезпечуються економічні та соціальні потреби всіх членів суспільства.

Доходи державного бюджету — це частина централізованих фінансових ресурсів держави, які врегульовані відповідними нормативними актами й необхідні для виконання її функцій. Джерела доходів Державного бюджету України визначені Бюджетним кодексом та іншиминормативними актами (мал. 3). Доходи і ставки відрахувань перелічено в Законі «Про державний бюджет» на поточний рік. Головним джерелом доходів бюджету є національний дохід. Основними методами, які використовуються органами державної влади для перерозподілу національного доходу й утворення бюджетних доходів, є податки, збори, неподаткові платежі, позики, емісія грошей.

Податкові надходження — це передбачені податковими законами України загальнодержавні та місцеві податки, збори й інші обов'язкові платежі.

Неподатковими надходженнями визнаються: доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу, надходження від штрафів і фінансових санкцій.

Доходи від операцій із капіталом включають: надходження від продажу основного капіталу, від реалізації державних запасів товарів, від продажу землі та нематеріальних активів, податки на фінансові операції та операції з капіталом.

Трансферти — це кошти, отримані від органів державного управління, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Мал. 3. Основні джерела доходів

Мал. 4. Вплив внутрішніх і зовнішніх чинників на доходи державного бюджету

На рівень доходів державного бюджету впливають зовнішні та внутрішні чинники (мал. 4).

Державні видатки — це частина фінансових відносин, обумовлена використанням централізованих і децентралізованих доходів держави. Державні видатки складаються з прямих витрат держави, які здійснюються через систему бюджетних і позабюджетних фондів, і витрат державних підприємств, організацій, установ. Отже, видатки державного бюджету — це лише частина державних видатків. Витратна частина бюджету вирізняється різноманітністю, але в більшості країн призначена для фінансування загальнодержавних програм (інвестиційні, економічні, розвитку виробничої та соціальної інфраструктури тощо). Бюджетні асигнування спрямовуються у вигляді субсидій, кредитів, державних гарантій і поручительств для фінансової підтримки фермерських господарств, малих підприємств, житлового господарства тощо. Бюджет відіграє важливу роль і в соціальному захисті громадян, розвитку невиробничої сфери. Частину бюджетних коштів держава спрямовує на оборону, утримання правоохоронних органів, апарату управління тощо.

ЗАУВАЖИМО!

Слово «бюджет» походить від старонормандського bougette — шкіряний мішок (сумка). Від нього утворилося англійське слово budget, яке в такому ж написанні перейшло у французьку мову. Походження цього терміна пов'язане з історичною процедурою: коли в Англії Палата громад затверджувала субсидії королю, канцлер казначейства відкривав шкіряний портфель, у якому були папери з відповідним законопроектом. Це називалося «відкриттям бюджету» (відкриття шкіряної сумки). Від кінця XVIII ст. в Англії законопроект, який включав план доходів і видатків та мав затверджуватися парламентом, дістав назву «бюджет». Французький економіст Поль Леруа-Больє (1843—1916) у «Трактаті про фінансову науку» зазначав: «Бюджет є відомість, яка включає передбачення доходів та витрат протягом визначеного часу; це таблиця, яка обчислює та порівнює надходження, що мають надійти, із витратами, які необхідно здійснити».

Із метою визначення ролі та значення бюджетних видатків у соціально-економічному житті держави фінансовою теорією й практикою розроблена класифікація бюджетних витрат. Однією з найважливіших ознак такої класифікації є функціональна, яка відображає напрямки використання коштів бюджету на виконання конкретних функцій держави (табл.).

Функціональний поділ видатків дає змогу виявити пропорції в розподілі бюджетних коштів і, змінюючи їх, домагатися необхідних зрушень у галузевій структурі суспільного виробництва. Так, необхідність посилення соціальної спрямованості всього суспільного розвитку потребує залучення більших коштів бюджету до соціальної сфери, забезпечуючи тим самим прискорені темпи її зростання.

Залежно від економічної характеристики операцій, під час проведення яких здійснюються бюджетні видатки, їх поділяють на поточні та капітальні. Поточні бюджетні видатки пов'язані з наданням бюджетних коштів юридичним і фізичним особам із метою покриття їхніх поточних потреб. До цих витрат зараховують: закупівлю товарів і послуг, необхідних для утримання економічної та соціальної інфраструктури (оплата праці державних службовців, закупівля предметів і матеріалів, необхідних для поточних господарських цілей, оплата транспортних і комунальних послуг тощо); трансферти населенню (пенсії, стипендії, допомоги, інші виплати); поточні субсидії державним і приватнимпідприємствам, а також місцевим органам влади; виплату відсотків за державним боргом тощо. У сукупності поточні видатки формують звичайний (поточний) бюджет, на який припадає основна частина всіх бюджетних витрат.

Таблиця

НАПРЯМКИ ВИКОРИСТАННЯ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ

Функції держави

Видатки бюджету

Управлінська

Державне управління; судова влада та прокуратура; правоохоронні органи та служба безпеки; фінансові й митні органи; міжнародні відносини

Оборонна

Національна оборона (видатки на військову оборону, цивільну оборону, військову допомогу іншим країнам, військову освіту, дослідження та розробки, іншу діяльність у сфері оборони)

Соціальна

Соціальний захист і соціальне забезпечення населення (витрати на індексацію доходів і заробітної плати працівників закладів та установ, що фінансуються з бюджету; виплати компенсацій населенню на дітей; пенсії та виплати компенсацій військовослужбовцям і членам їхніх родин; кошти на охорону материнства й дитинства; допомога малозабезпеченим групам населення); соціальна сфера (освіта, підготовка кадрів, культура, мистецтво, засоби масової інформації, охорона здоров'я, молодіжні програми, фізична культура та спорт)

Економічна

Економічна діяльність держави (капітальні вкладення, фінансування реконструкції підприємств, нарощування виробництва споживчих товарів і продукції виробничого призначення тощо), фундаментальні наукові дослідження

Капітальні видатки пов'язані з інвестуванням бюджетних коштів в основні фонди та нематеріальні активи, зі створенням державних запасів і резервів. Вони включають витрати на нове будівництво та розвиток діючих об'єктів державної та комунальної власності (їх розширення, реконструкцію й технічне переоснащення), інвестиційні субсидії, довгострокові бюджетні кредити та державні гарантії інвесторам, що фінансують високоефективні інвестиційні проекти. Сукупність цих видатків формує бюджет розвитку.

Важливим критерієм класифікації витратної частини бюджету є предметне спрямування відповідних грошових потоків. При цьому в розвинених країнах виділяють п'ять основних груп бюджетних видатків:

  • військові;
  • втручання держави в економіку (зокрема, витрати на науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи, на підтримку сільського господарства, забезпечення зайнятості, стимулювання експорту);
  • утримання державного апарату управління;
  • соціальні витрати (освіта, охорона здоров'я, соціальне страхування й соціальне забезпечення);
  • надання субсидій і кредитів іншим державам.

Організаційне групування видатків бюджету пов'язане з розподілом витрат на цільові державні програми. Наприклад, в Україні це державні програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки, державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, телекомунікацій та інформатики, державні інвестиційні проекти, державні програми з реабілітації, розвитку спорту осіб з інвалідністю тощо. Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом. Вона відображає роль держави в розв'язанні найважливіших проблем суспільного життя.

ЗАУВАЖИМО!

В Україні з огляду на предметну спрямованість видатки бюджету поділяються на:

• фінансування управління;

• фінансування національної оборони;

• фінансування фундаментальних і прикладних наукових досліджень;

• фінансування правоохоронної діяльності та підтримання безпеки держави;

• фінансування міжнародної діяльності;

• фінансування галузей економіки;

• фінансування соціально-культурних закладів і заходів;

• видатки на обслуговування державного боргу;

• створення резервних фондів тощо.

В основу галузевої класифікації видатків бюджету покладено поділ економіки на галузі та види діяльності. З урахуванням цього витрати групуються за галузями: промисловість, сільське господарство, будівництво, транспорт, зв'язок, освіта, охорона здоров'я, культура тощо.

Відомча ознака класифікації дає можливість у кожній групі бюджетних видатків виділити безпосередніх розпорядників бюджетних коштів — відповідне міністерство, державний комітет, державне відомство або іншу юридичну особу, якій надаються асигнування з бюджету. Таке групування витрат дає змогу забезпечити адресний фінансовий контроль за використанням бюджетних ресурсів.

Залежно від рівня управління, тобто з урахуванням адміністративно-територіального поділу країни, видатки бюджету в унітарних державах поділяються на видатки центрального й місцевих бюджетів, а в державах із федеративним устроєм — на видатки федерального бюджету, бюджетів суб'єктів федерації та місцевих бюджетів.

Із макроекономічної точки зору всі державні витрати поділяються на:

  • державні закупівлі товарів і послуг (їхня вартість включається до ВВП);
  • трансферти (їхня вартість не входить до ВВП, оскільки вони є результатом перерозподілу національного доходу);
  • виплати відсотків за державними цінними паперами (тобто обслуговування державного боргу).

Державний бюджет — це баланс доходів і витрат держави, основний фінансовий план країни, який після прийняття його законодавчим органом влади (в Україні — Верховна Рада) набуває чинності закону й обов'язковий для виконання.

Через бюджет мобілізуються фінансові ресурси для подальшого їх перерозподілу й використання з метою державного регулювання економічного розвитку країни та реалізації соціальної політики на території України.

Сальдо державного бюджету — це різниця між доходами й витратами державного бюджету. Сальдо може бути додатним, нульовим або від'ємним.

Профіцит державного бюджету — перевищення доходів бюджету над його видатками (з урахуванням різниці між поверненням кредитів до бюджету та наданням кредитів із бюджету).

Дефіцит державного бюджету виникає тоді, коли доходи державного бюджету менші за його витрати.

Дефіцит/профіцит залежить від ставки податків, обсягу державних закупівель, розміру трансфертів і від усіх чинників, що змінюють рівень прибутків. Тому в періоди економічного спаду, коли відбувається зниження податкових надходжень і, як правило, збільшення трансфертних виплат, загострюються проблеми дефіциту бюджету.

Збалансований бюджет наявний тоді, коли витрати дорівнюють доходам державного бюджету. Повністю збалансований державний бюджет можливий тільки теоретично. Проте не завжди бюджетний дефіцит є негативним явищем. Ще Дж. М. Кейнс із метою стимулювання економічного зростання та забезпечення повної зайнятості рекомендував проводити політику дефіцитного фінансування. Тобто можна розглядати дефіцит як наслідок необхідності здійснення великих державних вкладень у розвиток економіки, удосконалення соціальної сфери. У цьому випадку бюджетний дефіцит як фінансове явище являє собою не кризове відображення суспільних процесів, а державне регулювання соціально-економічної сфери, прагнення забезпечити прогресивні зрушення у структурі суспільного відтворення.

Дефіцит бюджету може виникнути і в результаті надзвичайних обставин — війн, стихійних лих, катаклізмів, коли звичайних резервів не вистачає і доводиться залучати інші джерела.

Існує ще одна, найбільш небезпечна форма бюджетного дефіциту, коли він є віддзеркаленням кризових явищ в економіці, її розвалу, нездатності уряду тримати під контролем фінансову ситуацію в країні. У цьому випадку потрібно не лише вжити термінових і дієвих економічних заходів, але й ухвалити відповідні політичні рішення. Прийняття бюджетів із дефіцитом дозволяється тільки за наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Слід ураховувати, що, приймаючи бюджет із дефіцитом, мають на увазі не абсолютну суму дефіциту, а тільки граничну. Тобто граничний розмір дефіциту означає таке перевищення видатків над доходами, під яке є обґрунтовані й реальні канали покриття.

Нормальним вважається дефіцит бюджету, що приблизно відповідає рівню інфляції в країні. Такий дефіцит зазвичай покривається низьковідсотковими або безвідсотковими кредитами центрального банку. Міжнародні стандарти припускають можливий дефіцит бюджету на рівні 2—3 % ВНП. Такий або більший дефіцит фінансується за рахунок емісії державних цінних паперів.

Способами погашення бюджетного дефіциту є:

  • монетизація (випуск нових грошей);
  • випуск позик;
  • зростання податкових надходжень.

Монетизація здійснюється у формі емісії готівкових грошових коштів, а також у деяких інших формах, таких як кредити центрального банку державним підприємствам на пільгових умовах. До них належить також відстрочка платежів держави за придбані товари та послуги. Загалом монетизація дефіциту державного бюджету веде до перевищення темпів зростання грошової маси над темпами зростання реального ВНП, унаслідок чого відбувається посилення інфляційних процесів. Фактично через ціни, що зростають, здійснюється перерозподіл доходів економічних суб'єктів на користь держави.

Випуск позик створює відстрочку зростання цін. Держава розміщує свої зобов'язання в центральному банку, а також серед комерційних банків і населення. В екстремально несприятливих умовах держава може вдатися до примусових позик під низькі відсоткові ставки, що, по суті, перетворюється на механізм додаткового оподаткування.

Фінансування дефіциту державного бюджету шляхом збільшення податкових надходжень передбачає, як правило, зниження ставок оподаткування для досягнення ними оптимального рівня. Це дозволить у перспективі розширити базу оподаткування, що відповідає ефекту лаффера.

Профіцит бюджету в бюджетному законодавстві України є новим поняттям, якого не було до прийняття Бюджетного кодексу.

Традиційні напрямки його подолання:

  • скасування певного податку (збору) або зменшення ставки податку (збору);
  • погашення основної суми боргу;
  • дострокове погашення відсотків за основною сумою боргу.

У частині 2 статті 14 Бюджетного кодексу України зазначено, що профіцит затверджується тільки з метою погашення основної суми боргу. Оскільки централізація фінансових ресурсів у руках органів влади завжди зменшує фінансові можливості суб'єктів господарювання, заважаючи їм краще оснастити виробництво, швидше перейти на нові технології та домогтися тим самим більш ефективних результатів, тому зайва мобілізація доходів до бюджету тільки шкодить.

Саме через цей негативний вплив профіциту бюджету на економіку в законодавстві багатьох країн наявна правова норма, яка забороняє формувати та приймати бюджет із перевищенням доходів над витратами. Якщо профіцит бюджету проявиться в процесі виконання бюджету, його наявність не може бути оцінена однозначно позитивно. Профіцит бюджету, що виникає в результаті більш економного й ефективного використання бюджетних коштів за 100%-го фінансування передбачених бюджетом витрат, — явище позитивне. Проте, якщо більш високі доходи бюджету були отримані лише в результаті вигідно сформованої економічної кон'юнктури, стали наслідком економії, буму або недофінансування витрат тощо, позитивно оцінювати профіцит бюджету немає підстав. Як правило, кошти, отримані при профіциті бюджету, спрямовуються на поповнення резервів, додаткове погашення боргових зобов'язань, покриття витрат, передбачених у бюджеті на черговий фінансовий рік.

ЗАУВАЖИМО!

З історичного досвіду показовим є профіцит бюджету в Румунії часів Н. Чаушеску (1965—1989 рр.). Цей комуністичний лідер дуже боявся як бюджетного дефіциту, так і зростання зовнішнього боргу. Така політика мала пригнічуючу дію на економіку країни, стримувала зростання інвестицій, що стало однією з причин падіння режиму. Узагалі створення профіциту бюджету держави на зразок «зберігання грошей у панчосі» призводить до знецінення коштів.

Процес балансування державного бюджету пов'язаний із державним боргом.

Державний борг — це сума заборгованості за всіма борговими зобов'язаннями держави, відсотки за нею й невиконані фінансові зобов'язання держави перед суб'єктами економіки.

Загальна сума державного боргу складається з усіх випущених і несплачених боргових зобов'язань держави (як внутрішніх, так і зовнішніх) і відсотків за ними. Крім того, державний борг становлять неоплачені державні замовлення, заборгованість із заробітної плати перед бюджетниками, невідшкодований ПДВ.

Тому внутрішній борг — це сукупність зобов'язань держави перед резидентами, а зовнішній борг — сукупність зобов'язань держави перед нерезидентами (незалежно від того, у національній валюті якої країни номіновано зобов'язання).

Слід зазначити, що внутрішній борг має певні переваги над зовнішнім. Повернення внутрішнього боргу й виплати відсотків за ним не зменшують фінансового потенціалу держави, тоді як зовнішній борг має у своїй основі відплив капіталу з держави. Державний внутрішній борг гарантується всім майном, що перебуває у власності держави. Платоспроможність за внутрішніми позиками забезпечується, як правило, за рахунок внутрішніх джерел. Платоспроможність держави за зовнішніми позиками залежить насамперед від валютних надходжень. Можливості у сплаті зовнішнього боргу визначає сальдо торговельного балансу. Додатне сальдо характеризує ті ресурси, які забезпечують платоспроможність держави й дають змогу тим самим урегулювати платіжний баланс.

Державний борг має економічно обґрунтовані межі. До категорії країн із надмірним рівнем заборгованості належать ті, які протягом останніх років мали перевищення критичного значення хоча б за одним із таких показників: відношення величини нагромадженого боргу до ВВП становило понад 80 % або відношення величини боргу й відсоткових платежів до експорту перевищувало 220 %.

Ефективність використання державних запозичень значною мірою залежить від системи управління боргом. Управління державним боргом — це комплекс заходів, що здійснює держава в особі її уповноважених органів із визначення умов залучення коштів, їх розміщення й покриття та забезпечення платоспроможності держави.

Найпоширенішими є рефінансування державного боргу та реструктуризація заборгованості.

Рефінансування державного боргу — це покриття основної заборгованості й відсотків за рахунок коштів, отриманих від розміщення нових позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідна висока фінансова репутація країни-позичальника. На світовому фінансовому ринку репутація позичальників виражається в рейтингах, що присвоюються відповідній країні спеціальними агентствами згідно з міжнародними правилами рейтингування.

Реструктуризація заборгованості полягає в тому, що на певних умовах відстрочується виплата частки боргу. Зокрема, сьогодні використовується кілька варіантів реструктуризації зовнішньої заборгованості, які відпрацьовані Паризьким клубом офіційних кредиторів. Один із варіантів — це ситуація, коли на певних умовах проводиться відстрочення виплати частки боргу терміном до трьох років.

Іншими методами управління державним боргом є конверсія, консолідація, уніфікація позик, обмін облігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення сплати позики й анулювання боргу.

Конверсія — це зміна дохідності позики. Держава, як правило, зменшує розмір відсотків, що мають виплачуватися за позиками. Збільшення термінів дії випущеної позики називають консолідацією. Консолідація та конверсія можуть проводитися також одночасно.

Уніфікація позик — це об'єднання кількох позик в одну, коли облігації раніше випущених декількох позик обмінюються на облігації нової позики. У деяких випадках може здійснюватися обмін облігацій за регресивним співвідношенням, тобто коли кілька раніше випущених облігацій прирівнюють до однієї нової. Однак цей метод не має економічних обґрунтувань.

Відстрочення сплати позики, як правило, наявне тоді, коли випуск нових позик є фінансово недоцільним, оскільки всі доходи від них використовують на обслуговування раніше випущених позик.

Анулювання боргу означає відмову уряду від його сплати. Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави, тобто банкрутством, або політичними мотивами.

Відстрочення сплати боргових зобов'язань, а також анулювання боргу може застосовуватися як до внутрішніх, так і до зовнішніх позик.

Управління як зовнішнім, так і внутрішнім боргом включає також комплекс заходів щодо його обслуговування — сплату позик, відсотків за ними, уточнення та зміну умов покриття випущених позик.

НАВЧАЄМОСЯ РАЗОМ

Потенційний ВВП країни в певному році дорівнює 80 млрд дол., а фактичний ВВП — 60 млрд дол. Сума податкових надходжень до державного бюджету становить 50% від обсягу ВВП, державні витрати на товари й послуги — 20 млрд дол., трансфертні платежі — 15 млрд дол., державний борг країни — 20 млрд дол., ставка відсотка з обслуговування державного боргу — 15 % річних, рівень цін — 1,0. Визначте: 1) що спостерігається в економіці країни: дефіцит чи надлишок державного бюджету, які його розміри; 2) як зміниться сальдо державного бюджету в умовах повної зайнятості.

Розв'язання.

1) Доходи державного бюджету: Податкові надходження: 60 • 0,5 = 30 млрд дол.

2) Витрати державного бюджету: Державні витрати на товари й послуги (G) + Трансфертні платежі (Tr) + Витрати з обслуговування державного боргу (D • i) (D — державний борг, i — ставка відсотка з державного боргу) = 20 + 15 + (20 • 0,15) = = 20 + 15 + 3 = 38 млрд дол.

3) Сальдо державного бюджету: Доходи державного бюджету - Витрати державного бюджету = 30 - 38 = -8 млрд дол.

Отже, бюджет зведений із дефіцитом.

4) Доходи державного бюджету в умовах повної зайнятості: 80 • 0,5 = 40 млрд дол.

5) Витрати державного бюджету в умовах повної зайнятості: 38 млрд дол.

6) Сальдо державного бюджету в умовах повної зайнятості: 40 - 38 = 2 млрд дол.

Отже, державний бюджет зведений із профіцитом. Кошти, отримані при профіциті бюджету, спрямовуються на поповнення резервів, сплату боргових зобов'язань, збільшення видатків за рахунок передання частини доходів бюджетам інших рівнів.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ

  • 1. Назвіть критерії класифікації доходів бюджету.
  • 2. Назвіть склад доходів, передбачений Бюджетним кодексом України.
  • 3. Перелічіть основні зовнішні й внутрішні чинники впливу на формування доходів державного бюджету.
  • 4. Проаналізуйте напрямки предметного спрямування видатків держави.
  • 5. Вартість яких державних видатків не включається до ВВП?
  • 6. Проаналізуйте склад і структуру видатків Державного бюджету України за поточний рік. Побудуйте структурно-кругові діаграми.
  • 7. За яких умов здійснюються реструктуризація заборгованості та рефінансування державного боргу?
  • 8. Які наслідки для економіки має профіцит державного бюджету?
  • 9. Які методи управління державним боргом ви знаєте?