Історія держави і права зарубіжних країн

§3. Механізм держави та основні тенденції його розвитку

Механізм держави епохи громадянського суспільства являє собою розгалужену систему державних органів, установ та підприємств і висвітлити історичні основи усіх його ланок представляється неможливим. Ми розглянемо основні тенденції розвитку лише тих із них, сукупність котрих у вітчизняній теорії держави і права визначається як апарат держави. Виходячи з того, що державний апарат, як вже зазначалося, це частина механізму держави, наділена владними повноваженнями для реалізації державної влади, спробуємо розкрити історичні засади тих державних органів, що складають основу його структури. Серед них:

а) законодавчі органи, за допомогою котрих створюється відповідна нормативна (законодавча) база в державі;

б) виконавчі органи, які ведуть повсякденну оперативну роботу з державного управління соціальними процесами;

в) правоохоронні органи, котрі забезпечують і підтримують стабільність та недоторканість суспільних відносин, що складаються під впливом держави і права.

3.1. Органи законодавчої влади у державному механізмі зарубіжних країн

Колегіальні органи, що займалися законотворчістю, існували протягом усієї історії людства (згадаємо, наприклад, античний світ), але в більш-менш сучасному розумінні представницькі установи існують більше тисячоліття. Як відомо, історію «сучасних» парламентів (родова назва вищих органів законодавчої влади) починають з англійського парламенту 1265 р.51, але для епохи станово-кастового суспільства це було поодиноке явище.

Повсюдним упровадженням парламентів як вищих органів державної влади характеризується епоха громадянського суспільства, коли з практичним утіленням ідей народного представництва в писаних конституціях кінця ХVІІІ ст. закладаються основи сучасного парламентаризму. Виборчі закони, прийняті протягом ХІХ — першої половини ХХ ст., створили правову базу для регулювання виборів членів вищих представницьких органів. У багатьох державах парламент стає єдиним джерелом законодавства, тільки йому належить право прийняття законів. У цей період формуються парламентські інститути — законодавчий процес, статус депутатів, відносини з виконавчою владою, партіями та пресою. Парламенти здобувають право на законодавчу ініціативу, якої ще не дуже давно позбавлялися, право внесення поправок в урядові законопроекти, контролю над урядом; уводиться винагорода депутатам; узаконюється гласність парламентських слухань і невідповідальність депутатів за критику уряду.

Обов’язковим елементом парламентської системи визнається політична (партійна) опозиція. Поступово під упливом партійної системи виробляються такі поняття, як «праві» та «ліві». Їх батьківщиною є континентальні парламенти. У Франції й інших континентальних країнах консервативні партії займають місце, як правило, праворуч від голови палати; ліберали займають місця трохи лівіше; ліві місця надаються радикальним партіям та групам. В Англії правляча партія й опозиція міняються місцями як тільки вибори віддають перевагу останній. Тут прийнято, щоб міністри сиділи праворуч від спікера, а депутати правлячої партії — за спинами своїх міністрів.

Але не всюди парламентам вдається завоювати і зберегти своє високе становище в системі органів державної влади. У першій половині ХХ ст. (у 20—30-х рр.) спостерігається піднесення ролі виконавчої влади в державному механізмі. Основною причиною цього став тоталітаризм, котрий виявився то у формі державності фашистського типу, то у формі т. зв. «соціалістичної» держави. Це супроводжувалося зниженням можливостей парламентів у сфері здійснення державної влади.

51 Вітчизняний конституціоналіст А. З. Георгіца вважає, що першим парламентом світу є створений у 930 році ісландцями колегіальний орган, що приймав закони — альтинг (Див.: Георгіца А. З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. Автореф. дис. докт. юр. наук. — К., 1999).

У повоєнні роки ідеї та практика парламентаризму знову привернули до себе увагу. Зацікавлені у збереженні іміджу представницьких органів та сталості всього державного механізму в цілому, правлячі кола багатьох країн вдалися до конституційних і відповідних парламентських реформ. На основі оновленого конституційного законодавства суттєвого реформування зазнали парламенти багатьох країн: у деяких із них виникли нові парламентські структури — спеціальні комісії з контролю, парламентські вповноважені з прав людини, лічильні або рахункові палати тощо. Законодавча діяльність парламентів набула змісту правової домінанти, зросла їх роль у здійсненні установчих, контрольних, фінансово-бюджетних та інших функцій.

Щодо організаційно-структурних питань, то тривалий час характерною рисою побудови парламентів була двопалатність, або бікамералізм. Історично створення або збереження верхніх палат відображало компроміси, що були досягнуті між буржуазією (нижні палати) та феодальним класом (верхні палати) у їх боротьбі за політичну владу. Верхні палати сприймалися (певною мірою сприймаються й нині) як консервативний за своєю політичною природою елемент парламентаризму.

Перші однопалатні парламенти були прийняті у другій половині ХІХ ст. трьома новими державами: Сербією, Грецією, Болгарією. У період між двома світовими війнами однопалатні парламенти в Західній Європі в умовах демократичного правління існували лише в Люксембурзі та Фінляндії.

У повоєнні роки на засадах однопалатності були реформовані парламенти у таких європейських країнах, як Греція, Данія, Португалія і Швеція. Не прийняли принципу бікамералізму в переважній більшості молоді незалежні країни Азії і Африки. Однопалатні представницькі органи були створені у країнах Центральної та Східної Європи (за винятком Югославії).

Після подій кінця 80-поч. 90-х рр. минулого століття двопалатну форму побудови парламенту встановили Польща, Румунія, Словенія, Чехія, Хорватія, а з країн СНД — Білорусь, Казахстан, Киргизстан, Росія.

З перелічених тільки Росія є федеративною державою, де двопалатна побудова парламентів вважається чи не обов’язковою й пояснюється необхідністю представництва на загальнонаціональному рівні інтересів суб’єктів федерації та їх населення. Що стосується унітарних держав, то існування верхніх палат пояснюється передусім потребами оптимізації парламентської організації шляхом забезпечення врівноваженого підходу в парламентській роботі. Це досягається діяльністю верхніх палат, котрі мають стримувати нижні, забезпечувати зважений законодавчий процес, унеможливлювати прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігати рівновагу в державному механізмі.

Що ж до компетенції палат, то на початковому етапі вона розмежовувалася до незмінної вигоди верхньої палати. Але з часом зростання непопулярності верхніх палат (прикладом може служити те, що в 1893 р. англійський парламент відкинув законопроект, який передбачав можливість спадкоємцям титулу пера балотуватися в палату громад за умови, що вони пожертвують титулом і місцем у палаті лордів. — Л. Б., С. Б.); порядок комплектування їх формування, вихідна від них консервативна сила призвели до звуження їх повноважень і підсилення нижніх. У другій половині ХХ ст. це стає загальним явищем.

Палати бікамеральних парламентів, як і самі представницькі органи, мають різні назви. Поряд з історичними тут існують і певні інтернаціональні традиції: однією з найпоширеніших назв нижньої палати парламенту є «палата представників». Широко вживаною назвою нижньої палати є «палата депутатів». Вона характерна для парламентів більшості президентських республік Латинської Америки, зокрема Бразилії, Мексики та Чілі. Так називається й нижня палата італійського парламенту, а в Іспанії вона дещо трансформована в «конгрес депутатів». Конституції фіксують такі інші назви нижніх палат: «національні збори» (Франція), «палата громад» (Великобританія, Канада), «сейм» (Польща) тощо.

Для верхніх палат майже універсальною назвою є «сенат», котра вперше була прийнята конституцією США 1787 р. І запозичена з політичної історії Стародавнього Риму. Характерно, що після прийняття американської конституції місцевість у столиці країни, де розташована будівля конгресу, стала називатися «Капітолієм». Таку саму назву, як відомо, мала височина у Стародавньому Римі, де розміщувався римський сенат.

Крім США, назву «сенат» одержали верхні палати парламентів усіх президентських республік Латинської Америки, Австралії, Бельгії, Ірландії, Іспанії, Італії, Канади, Філіппін, Франції та ін. З колишніх соціалістичних країн таку назву дістали верхні палати парламентів Казахстану, Польщі, Румунії, Чехії та ін.