Ваша електронна бібліотека

По історії України та всесвітній історії

Український історичний журнал - листопад - грудень - 2013

ДОЛАННЯ КАДРОВОГО ДЕФІЦИТУ ПІД ЧАС ЛІБЕРАЛЬНИХ РЕФОРМ 1860-1870-х рр.: ОСОБЛИВОСТІ УКРАЇНСЬКИХ ҐУБЕРНІЙ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ

Аналізується політика верховної влади Російської імперії у сфері кадрового забезпечення ліберальних перетворень 1860-1870-х рр. З’ясовано заходи, до яких удавалася держава, аби реалізувати масштабні завдання - селянську реформу, мобілізацію самоврядування, забезпечення рівності всіх підданих перед законом, перехід до загальної військової повинності та на акцизну систему, удосконалення й удоступнення освіти. Виявлено, які з них і чому мали локальний характер, запроваджуючись лише в українських ґуберніях Російської імперії.

Ключові слова: ліберальні реформи, кадри, чиновництво, освіта, самоврядування, місцеві особливості.

Ми слабкіші й бідніші за першорядні держави, і при тому не тільки бідніші матеріальними способами, але й силами розумовими, надто у справі управління.

Будь-які ініційовані державою реформи здійснюються людьми, на котрих покладається завдання їх реалізації, а відтак і успіх. Ліберальні перетворення 1860—1870-х рр. модернізували Російську імперію, мобілізували кадри, здатні підхопити задум петербурзьких діячів. Ліквідація кріпацтва, запровадження місцевого самоврядування, формування суду на основі рівності всіх підданих перед законом, загальна військова повинність, перехід на акцизну систему, поглиблення змісту освіти й розширення освітньої мережі — усе це вимагало наявності відповідних фахівців. Без активної та широкої участі чиновників ґубернського рівня, які ставали б суб’єктом реформування, годі було сподіватися на позитивний результат. Кадрове забезпечення набувало значення внутрішньої складової перетворень, на яку не могла не звернути увагу верховна влада. Нижче спробуємо з’ясувати засоби, до яких та вдавалася, аби досягти успіху реформ через їх кадрове забезпечення. Також визначимо, які з них набули локального виміру й чому, що в кінцевому результаті сприятиме історизації соціального досвіду взаємодії влади та суспільства на тому відтинку часу, коли обставини різко змінюються й насичуються подіями, формуються нові моделі поведінкових норм різних спільнот. Тим більше, що професіоналізація як суспільне явище, без якого не долається застій у господарському та політичному житті, ще не ставала предметом уваги істориків.

Зміни в організації влади на місцях

Унаслідок реформ суттєво змінювалася сама влада - удосконалювалися її інституційні форми, зростала кількість державних установ, які формувалися на бюрократичному, а не на виборному принципі. Активізація відповідних процесів супроводжувалася відмовою від колеґіального управління, що найперше втілювалося в поліції, керівництво котрою, зокрема в містах, переходило в руки поліцмейстера.

Зміни пов’язувалося не лише з новими повноваженнями держави, яка відтепер перебирала на себе турботу за величезну селянську масу, що раніше перебувала в юрисдикції поміщика. На них вплинула й ліквідація військових поселень, які розміщувалися в тому числі й в українських ґуберніях, зокрема Харківській, Київській та Херсонській, унаслідок чого ті виводилися з військового та напіввійськового управління, у них створювалися думи, ратуші, словесні суди, поліцейські управління, а згодом (з 1869 р.) і органи земського самоврядування. Припинялася діяльність ліквідаційних комісій, створених для передачі в державну власність маєтків, конфіскованих у поляків, з описом яких на кінець 1850-х рр. чиновники вже впоралися. Переставали функціонувати установи міністерства державних маєтностей: у Таврійській - із 1861 р., Волинській, Катеринославській, Полтавській, Харківській і Чернігівській ґуберніях - із 1863 р.

Намагання верховної влади порозумітися з поміщиками та здобути підтримку з боку освіченого суспільства проявилися у формуванні нових установ, членів яких обирали повітові дворянські зібрання. Утім в їх назві - ґубернські дворянські комітети з облаштування та поліпшення побуту поміщицьких селян - не звучала мета створення, тобто звільнення від кріпацької залежності, що вказує чи то на непевність, а чи на брак відповідальності влади. Особливості Правобережної України спонукали до формування ще й загальної комісії в Києві з чиновників міністерств внутрішніх справ і фінансів під орудою ґенерал-ґубернатора, який змінював етнічний склад уведенням до неї місцевих поміщиків із росіян. Створювані ґубернські у селянських справах присутствія за однаковим штатним розписом відразу почали скорочувати, адже число селян, що звільнялися, було неоднаковим по реґіонах. Найменше їх виявилося в Таврії, де татари-селяни не перебували у кріпацтві.

На Правобережжі України реформи розпочалися задовго до загальнодержавних, коли за ініціативою ґенерал-ґубернатора князя І.Васильчикова дев’ять магістратів та одну ратушу на Київщині було об’єднано з повітовими судами, міська й земська поліція також зазнали реорганізації. Подібне об’єднання відбулося наступного, 1862-го, року в Подільській та Волинській ґуберніях. А вже 1865 р. ідею об’єднання установ - лікарської управи, комітетів охорони здоров’я й віспового - у складі ґубернського правління було втілено у 37 внутрішніх ґуберніях імперії. Інтенсивно відбувалося втручання у життя приватновласницьких міст Правобережної України, де запроваджувалися посади квартальних наглядачів з оплатою їхньої служби власником міста. Засновувалися також квартирні комісії, які в Російській імперії з 1808 р. забезпечували військовий постій. Власники містечок не лише очолювали їх, а й утримували власним коштом. Зокрема, граф В.Потоцький керував такою інституцією в Білій Церкві на Київщині. У 1866 р. ліквідовувалися магістрати й ратуші в усіх ґуберніях, а їхні господарські справи передавалися до міських дум, нотаріальні - до повітових судів.

Поширене уявлення, що реформи розпочалися зі скасування кріпацтва, справедливе лише почасти, адже цьому заходу все ж передувало суттєве уточнення повноважень поліції, у віданні котрої опинялися селяни, і яку, згідно з указом від 8 червня 1860 р., позбавляли функцій органу досудового слідства - відтепер його мали забезпечувати чиновники міністерства юстиції, котрі впроваджувалися в 44 ґубернських центрах та повітових містах. їх число залежало від кількості населених пунктів і вони отримали назву судових слідчих. Натомість поліція розслідувала лише незначні проступки й порушення законів. Складність упровадження судових слідчих на Правобережжі України полягала в їх етнічному польському походженні, що ототожнювалося з «політичною неблагонадійністю». Призначених у 1861 р. поляків було звільнено вже впродовж 1862—1863 рр.

Запроваджувалися нові державні суди, які втілювали у собі дух правової й законної влади, що відмовилася від виборних посадовців і віддала перевагу призначуваним суддям і судовим слідчим — як в окружних судах, так і у судових палатах. Крім того, уточнювалося, що посади у судовому відомстві обіймають суто російські піддані. Лише мировий суддя залишався виборним, а його служба оплачувалася не державою, а із земських зборів. Винятком стали мирові судді Правобережної України, яких влада призначала й утримувала коштом державного казначейства. Так, протягом 1867—1868 рр. в окрузі Харківської судової палати ліквідовувалися повітові та словесні суди та запроваджувалися нові, окружні. Суди Одеської судової палати відкривалися протягом першої третини 1869 р. у Херсонській, Катеринославській і Таврійській ґуберніях. Судова реформа у Правобережній Україні проводилася найпізніше, відтак тут старі суди існували до 1870-х рр. Територіальні межі судових палат не тільки не збігалися з ґубернськими, а були значно ширшими, що сприяло унезалежненню судової влади від адміністративної. Компетенція ґубернських правлінь у судових справах зменшувалася. Трансформувалася й прокуратура, котра звільнялася від функцій загального нагляду й зосереджувалася на судових процесах.

Однією зі спроб пристосувати державні інституції до реформ було створення в їх старих структурах нових чиновницьких посад, які існували до моменту напрацювання законодавчих актів для нових установ. Так було з тимчасовою посадою чиновника з особливих доручень у складі казенних палат, яка запроваджувалася 1869 р. для координації «правильної» торгівлі. Крім нових посад з’явилася тенденція до їх об’єднання у вигляді сумісництва. У земських ґуберніях було дозволено одній і тій самій особі обіймати відразу дві посади. Так, дільничний мировий суддя міг бути й на посаді голови, або члена повітового земського зібрання. Те саме спостерігалося й у міській громадській службі, де посади суміщалися з посадами у земських і станових установах. У 1872 р. позитивно вирішилося питання про участь управляючих казенними палатами у засіданнях ґубернських у селянських справах присутствій, коли ті з’ясовували питання стягнення викупних платежів і недоїмок. Зростання кількості справ, з якими не справлявся чинний штатний склад установ, спонукав уряд до запровадження додаткових тимчасових посад (на кілька років).

Потреба мати сталі прибутки змусила владу провести фінансову реформу, покликану максимально централізувати державні кошти. Винні відкупи ліквідовувалися й запроваджувався акциз - новий універсальний податок, який у кінцевому результаті суттєво посприяв розбудові залізничного транспорту та промисловості. Ці заходи відбувалися на основі «Положення про питний збір» від 1861 р. через ліквідацію залишків старого пропінаційного права, яким усе ще володіли козаки, військові обивателі, дворяни українських ґуберній, а також меноніти Таврії. Подібне завдання стояло й перед новими установами - акцизними ґубернськими та окружними управліннями, серед них і заснованими 1866 р. акцизними управліннями для торгівлі сіллю, які безпосередньо підпорядковувалися міністерству фінансів. Новими були установи державної перевірки - ґубернські контрольні палати, створені указом від 22 березня 1865 р. Аби їх функції були результативнішими, змінювалася форма діяльності: чиновники ревізували ґубернські й повітові казначейства, перевіряли законність і правильність надходження державних коштів, їх витрату, захищаючи фінанси від казнокрадів, поставщиків і підрядників. Призначення міністром без втручання очільника ґубернії на посади управляючих, а ними - чиновників у свої установи робило їх незалежними від адміністрації. Як судова реформа й перетворення у сфері місцевого управління, так і незалежне відомче призначення зменшили повноваження місцевої влади, котра усувалася від дріб’язкового контролю та відповідала перед центром лише за законність їх діяльності. 

У Правобережній Україні мережа державних установ була густішою, як і більшими були їх повноваження внаслідок конфіскації (з наступним перерозподілом) земельної власності учасників польських повстань, а також уніфікації місцевої строкатої соціальної структури з уподібненням її до загальноросійської. Достатньо вказати, що Київське Губернське правління займалося продажем землі не лише на Київщині, а й у Волинській та Подільській Губерніях, а шляхта, громадяни, однодворці, «вільні люди» позбавлялися станових привілеїв і в 1868 р. були віднесені до сільських чи міських громад.

Верховна влада була переконана, що малоефективну бюрократію в господарській сфері, як і централізоване управління з ПетербурГа слід доповнити виборними посадовцями, залучення яких дозволить виправити катастрофічне становище на місцях, адже питання благоустрою, побутових умов, обслуговування набували дедалі більшого значення. Відтак земська й міська реформи спиралися на самоврядні принципи всестановості, виборності, розподілу влади на розпорядчу та виконавчу з правом формувати місцевий бюджет і використовувати його на першочергові потреби без жорсткого контролю з боку казенних палат. Самоврядні органи отримали право ухвалювати обов’язкові для мешканців постанови та клопотатися перед верховною владою про власні потреби. Аби збільшити їх незалежність Губернатори, Генерал-Губернатори, члени Губернських правлінь і присутствій, а також службовці поліції позбавлялися виборчих прав. Контроль за самоврядними органами здійснювали нові Губернські установи - присутствія, спершу (1870 р.) у міських, а з 1892 р. - у міських і земських справах. Вони розглядали скарги на думи, зібрання та управи, ухвалювали рішення просудове переслідування їх посадовців, ставши першими установами адміністративної юстиції. Відбулися зміни й у підготовці справ до слухання: якщо раніше ці питання зосереджувалися в канцелярських службовців, то тепер їх перебрали до своїх рук виборні посадовці, унаслідок чого на зміну старій системі документування та діловодства прийшла нова. 

«Учреждения не имеют важности, ... всё зависит от людей, а людей нет»

Нові місцеві державні посади потребували вже не стільки чиновників дворянського походження, скільки людей із професійною освітою. На порядку денному постало питання зміни принципів добору кадрів, їх розміщення та обліку. Традиційно державні посади обіймали дворяни, які користувалися винятковим правом на державну службу з усіма її привілеями, однак і до них було висунуто жорсткіші вимоги. Указом від 9 грудня 1856 р. спадкове дворянство присвоювалося внаслідок відбування служби лише тим чиновникам, які служили ретельно й тривалий час, здобувши чин статського радника (5 клас), а пізніше — дійсного статського радника (4 клас). Особисте дворянство набувалося з присвоєнням чину 9-го класу. Таке уточнення пояснювалося зростанням чисельності чиновництва, а також державним інтересом забезпечити управлінський апарат старанними та вірнопідданими кадрами.

Значним кроком до якісної зміни кадрів було уточнення джерел поповнення бюрократії, шлях, що його намітив ще Микола І, коли 1827 р. видав указ про формування табельного чиновництва з канцелярських службовців. На час Олександра ІІ практичні потреби змусили уряд розширити коло осіб, з якого могли призначатися державні посадовці. Першим існуючу практику переглянуло міністерство фінансів, яке відтепер самостійно укладало державний бюджет, а отже потребувало кваліфікованих кадрів. До ґубернських та окружних акцизних управлінь набиралися службовці без урахування їх станового походження, заборонялося приймати місцевих власників чи орендарів ґуралень. Посади бухгалтерів у казенних палатах і повітових казначействах було дозволено обіймати особам без права державної служби та без табельних чинів, інакше кажучи — недворян за соціальним походженням. Таким фахівцям влаштовувався своєрідний іспит «по счётной части», їх брали на службу під особисту відповідальність керівника установи. Ці норми поширювалися й на відомство державного контролю. А вже за кілька років Державна рада визнала за доцільне до казенних палат тих ґуберній, управління в яких здійснювалося на загальних підставах, залучати на чиновницькі посади не вище 10-го класу представників усіх станів, навіть якщо ті не мали права державної служби. На час обіймання посад вони звільнялися від рекрутства і користувалися всіма перевагами державних службовців. 

До дворян на службі додалися купці першої гільдії (за умови набуття освіти), а також сини некласних службовців, підмайстрів, майстрів фабрик Кабінету його імператорської величності та ін. У 1867 р. сини козаків також отримали право на державну службу — спершу канцелярську, а ті, хто мав вищу й середню освіту вже за два роки могли розраховувати на перший класний чин.

Переглядалася попередня практика заміщення судових посад у західних ґуберніях. Олександр ІІ зменшив існуючі обмеження, урівнявши активних і пасивних виборців серед дворянства. Тепер на місце судді повітового суду могли претендувати дворяни з активним і пасивним виборчим правом, особи з суддівським досвідом як чиновницької, так і виборної служби у чині 9-го класу, а також спадкові дворяни, у власності котрих було не менше 100 селянських душ і які зарекомендували себе авторитетними людьми. Посади засідателів могли обіймати спадкові дворяни, якщо вони набули чин 9-го класу на будь-якій — суддівській, цивільній — службі. І в першому і у другому випадках не йшлося про польське походження чиновників, проте їх схвалював ґенерал-ґубернатор, за яким залишалося право заміщати в разі відсутності лояльних урядовців чиновниками зі свого оточення. У Правобережній Україні нові підходи до організації влади не витримали випробування польським повстанням 1863 р. З оголошенням воєнного становища у Житомирі, ґубернському місті Волині, травневі дворянські вибори відкладалися на невизначений час. Те саме відбулося й на Київщині. Вакансії на виборні державні посади заповнювалися шляхом адміністративного призначення, а не через дворянські вибори. У 1869 р. дворянські депутатські зібрання, а відповідно й Сенат, припинили розгляд справ колишніх польських шляхтичів щодо надання російського дворянства, навіть незважаючи на видані раніше Центральним київським архівом давніх актів відповідні документи. Звідси ще одна додаткова можливість позбавляти їх державних посад.

Серед важливих змін було зменшення кількості цивільних посад, що їх обіймали кадрові військовослужбовці. Ініціював цю справу військовий міністр Д.Мілютін, однодумець Олександра ІІ в реформуванні державної влади, який виніс на обговорення у вищих ешелонах питання про непризначення військових поліцмейстерами, городничими, повітовими справниками та навіть наглядачами в’язниць і виховних закладів. Пропозицію підтримали міністр внутрішніх справ і Сенат. Схвалену імператором 7 жовтня 1866 р. її почали виконувати на місцях. І навіть коли за два роки чисельність військовослужбовців на цивільних посадах почала планомірно зменшуватися, ці положення не поширювалися на західні ґубернії, адже тут тенденції до демократизації державної служби викривлювалися як сонячний промінь у воді. Вона зазнала суттєвих змін уже під час запровадження найголовнішої при звільненні селян від кріпацтва посади мирового посередника. Вимога, аби той був місцевим виборним спадковим дворянином із вищою освітою порушувалася й було дозволено призначати на це місце особистих дворян без освіти в разі схвалення кандидатур ґубернатором. Хоча їм і не присвоювався чиновницький клас, проте їх притягували до відповідальності нарівні з чиновниками. їх корпус тут формувався з військовослужбовців, штабі обер-офіцерів, яких забирали прямо з частин і час обіймання посад зараховувався за військову службу. Придушенням повстання 1863 р. скористався ґенерал-ґубернатор, котрий спонукав верховну владу дозволити призначати на посади в мирових установах офіцерів, які залишилися поза штатом «за родом зброї».

У 1872 р. чисельність військових знову обмежувалася першими чотирма класами, за винятком міст перебування ґенерал-ґубернаторів (в Україні такими були Київ та Одеса). А вже наступного року відставні офіцери, котрі служили в мирових установах західних Губерній, отримали річний оклад жалування в разі відмови «від надання вислуженого цивільного чину».

Виборна служба, запроваджена ще Катериною ІІ, також якісно змінювалася. Дворянство втрачало монопольне право на зайняття посад, адже у земських і міських органах гласними могли бути й представники інших соціальних верств. Верховна влада реґулювала їх склад, зокрема 1866 р. було заборонено обирати до земських управ чиновників, які служили в казенних, контрольних палатах, казначействах, а також осіб духовного звання. Наступного року вийшло розпорядження зменшити число гласних у Губернських управах. Однак контроль за тією складовою діяльності земств, яка впливала на поповнення державної скарбниці, посилювався, відтак із 1870 р. на зібраннях мав бути присутній акцизний чи гірничий чиновник.

При доборі чиновників для реалізації земельної реформи на Правобережжі України враховувалося їх етнічне походження. Із завершенням укладання викупних актів ґенерал-ґубернатор запропонував заміщати посади предводителів дворянства головами мирових з’їздів, які прибули сюди з сусідніх ґуберній, зокрема малоросійських. Ішлося про те, щоб на посадах в органах дворянського самоврядуванням перебували не поляки, а принаймні вірнопіддані українці. На цю пропозицію не пристав лише поміркований П.Валуєв. Після смерті ґенерал-ґубернатора О.Безака і з приходом на цю посаду О.Дондукова-Корсакова політика підтримки селянських інтересів була згорнута. їй на зміну прийшла підтримка поміщиків, навіть незважаючи на їх польське походження. Для її забезпечення влада вже не потребувала рішучих та «ідейних» чиновників, які прагнули захистити селянські інтереси. Поступово таких усували від справ, замінюючи тими, хто йшов на ці посади за протекціями. Про нових мирових посередників Ф.Воропонов зі знанням справи висловився, що їх добирали так, аби вони не задумувалися над «вищими питаннями», не мали власних переконань, а «робили те, що вкаже влада».

При формуванні виборних органів етнічна строкатість підданих змушувала верховну владу вдатися до компромісного рішення, яке полягало у квотах гласних від християн і нехристиян (магометан) - якщо йшлося про міські думи Таврійської ґубернії. Перших мало бути обрано 2/3, а других - 1/3, в іншому разі питання з’ясовував міністр внутрішніх справ. Якщо ж говорити про правобережні, то йшлося про поступове поширення міської реформи 1870 р. з правом адміністрації не схвалювати кандидатури міських голів у разі їх політичної неблагонадійності.

Гострий дефіцит освічених чиновників змушував владу переглянути ставлення до освіти та сформулювати конкретні вимоги на забезпечення державного апарату професійними, кваліфікованими співробітниками. Тривалий час освіта не вважалася фактором кар’єрного зростання чиновників, навіть попри те, що університети від самого свого заснування мали завданням підготовку кадрів для державної служби. Чи не вперше серйозну увагу на освіту було звернуто в положенні від 25 червня 1835 р. про врахування освітнього рівня при присвоєнні чинів. Чиновників і канцелярських службовців поділили на три категорії: з вищою, із середньою освітою й тих, хто не мав жодних атестатів. Цим самим положенням встановлювалися й два види отримання чину: «за старанність» і «за заслуги, що полягали в якихось особливих подвигах». У цьому разі освічені чиновники просувалися по службі в 1,5-2 рази швидше. Аби активізувати приплив на чиновницькі посади освічених юнаків, Олександр ІІ відмовився від колишньої практики розпочинати службу в ґубернських установах. Із 1858 р. ті, хто закінчив вищі навчальні заклади з ученими ступенями, могли розпочинати службу відразу в міністерствах. Ті ж, хто вже розпочав її у провінції, могли перейти до столиці, а охочі продовжувати службу в ґуберніях, мали можливість претендувати на наступний чин через два, а не через три роки, як було раніше.

Найперше фахівців потребувала судова реформа, під час підготовки якої, як довів Р.Вортман, правники створили власну корпорацію, котра піднесла професію юриста на ще небачену в Росії висоту, з нею навіть змушений був рахувався сам Олександр ІІ. Уже в останні дореформені роки на посади ґубернських прокурорів почали призначати молодих, освічених юристів, і галузь права найперше ставала професіональною, що сприяло впровадженню законності у сферу управління. За університетським статутом 1863 р. на юридичних факультетах запроваджувалися нові кафедри й навчальні курси, посилювалася їх теоретична складова. Найбільш здібних держава відправляла на стажування до університетів Західної Європи. Ішлося навіть про заснування факультетів державних і суспільних наук.

Молодь з ентузіазмом захопилася правознавством, юридичні факультети (в тому числі й київського Університету св. Володимира) набули неабиякої популярності. Зокрема в Києві чи не вперше було запроваджено ще з часу заснування вишу таку форму, як підготовка казеннокоштних студентів. Ті з них, що збиралися присвятити себе цивільній службі, крім обов’язкової програми юридичного факультету додатково займалися практикою під керівництвом одного з професорів або синдика та секретаря. Списки студентів-правознавців із поясненням їхніх знань та моральних рис передавалися ґенерал-ґубернаторові, котрий визначав місце їх майбутньої служби в ґуберніях Правобережної України. Починаючи з 1863 р., число студентів на юридичному факультеті в Києві досягало 300 осіб, поміж них можна було зустріти вихідців із духівництва, міщан і навіть селян. Натомість на інших факультетах студентів було в рази менше. Утім, незважаючи на постійне впровадження судів нового зразка, зокрема й 1880 р. в Південно-Західному краї, число студентів почало різко скорочуватися. Чинниками падіння престижу юридичної професії, як з’ясував ректор Університету св. Володимира М.Ренненкампф, сам фахівець із міжнародного приватного права, були нечіткість вимог статуту щодо обов’язкової університетської освіти для обіймання посад голів і товаришів голів судових палат, чинів прокурорського нагляду та навіть мирових суддів. Скажімо, до судових слідчих висувалися такі вимоги - наявність вищої або середньої освіти, досвід вирішення карних справ, добросовісність; за їх призначення відповідали ґубернатори й ґенерал-ґубернатори, чий вибір схвалював міністр юстиції. Про правову професійну освіту не йшлося, її замінював детальний «Наказ судовим слідчим» зі 112 статей, в кожній з яких ті отримували детальну інструкцію для своїх дій на всі можливі випадки слідчої практики. За спостереженнями ректора, на судові посади почали призначати не лише осіб без вищої правової освіти та судової чи адвокатської практики, а й чиновників, далеких від сфери юриспруденції відомств: військового, морського, поштового. Давалося взнаки й зловживання владою міністра юстиції, який схвалював на вакантні посади слідчих до впорядкованих міст, а решта змушені були задовольнятися непривабливими місцями в міських і земських управах. Розчарування спонукало молодь переходити в адвокатуру. Правників без досвіду не охоче брали на службу, було навіть запроваджено інститут кандидатів на судові посади. Дисбаланс між ринками освіти та праці усувався за рахунок зниження числа студентів, а отже й фахівців-юристів. І все ж професійність у судовій сфері була надзвичайно високою. Про це писав А.Коні, котрий, аби показати вимогливість до своєї справи, відмовився головувати на судовому процесі у Харкові черезте, що один зі звинувачуваних мав раніше з ним тяжбу.

Крім правничої професійними кадрами почала забезпечуватися й медична державна служба. Потреба у фахівцях сприяла тому, що міністерство внутрішніх справ вдалося до активного залученняєвреїв, дозволивши їм обіймати посади лікарів не лише у західних ґуберніях, а й за межею єврейської осілості. У 1857 р. право державної служби поширювалося на караїмів, якщо вони отримували наукові й медичні ступені. Потребувала фахівців і карантинна служба, відтак в її статуті 1866 р., за зразок якого послужили подібні документи морських держав Франції й Італії, указувалося, що на посади начальників карантинних округів, аґентів та управляючих карантинними заставами слід призначати лише лікарів.

Зверталася серйозна увага на фахівців, діяльність яких пов’язувалася з межуванням, зокрема збільшувалося число стипендіатів («пансионеров») Московської школи межових топографів та поліпшувалося їх матеріальне забезпечення. Розширювалися службові права топографів, яких масово залучали до вирішення селянських земельних справ. І все ж професійно освічених кадрів не вистачало, і найперше для управління державними фінансами. Так, чиновники контрольних палат змушені були посилено займатися самоосвітою. Як згадував О.Лотоцький, його начальник, голова Київської контрольної палати О.Ніколаєв, спонукав підлеглих студіювати фінансову «техніку» за підручником професора Петербурзького університету Л.Ходського «Політична економія у зв’язку з фінансами» та монографіями економістів. Про самовдосконалення свідчить і факт запровадження головою Харківської судової палати бароном М.Торнау німецької системи стенографування Ф.Ґабельсберґера з пристосуванням її до російської мови. Він підготував посібник, на основі котрого при університеті діяли стенографічні курси. їх відвідували жінки, аби отримати місце у суді. 

І все ж чиновників для забезпечення місцевих відомчих установ не вистачало. Влада навіть була змушена вдатися до складання іспитів екстерном. Так, у разі успішного проходження випробувань канцелярські службовці могли претендувати на отримання першого класного чину. Подібна ситуація протрималася до 1880-х рр., коли для вступу на державну службу було достатньо витримати іспит в обсязі навчальної програми повітового училища. При управліннях навчальними округами створювалися іспитові комітети, для яких було укладено правила, що реґулювали отримання свідоцтва. У 1867 р. екзамени на перший класний чин було дозволено складати у школах військового відомства відставним колезьким реєстраторам. А в Київській, Подільській і Волинській ґуберніях, згідно з положенням про народні школи від 26 травня 1869 р., це право надавалося успішним учням міських двокласних народних шкіл.

У заходах верховної влади, спрямованих на вдосконалення кадрового забезпечення, передбачалася ціла система матеріального стимулювання якісної та добросовісної служби з одночасною вимогою відповідальності за її виконання. Найперше постало питання поліпшення фінансування, яке було актуальним для тієї частини бюрократії, котра не мала земельних наділів і лише через освіту вибудовувала кар’єру. Саме з нею держава пов’язувала формування нового чиновництва, для якого державні інтереси переважали б власні. Відтак службовці акцизних управлінь отримували жалування більшого розміру, ніж такі самі за чином і посадою судді, служба яких також добре оплачувалася. Саме це змушувало не ризикувати, аби не бути звільненим за підкуп, втративши пенсійне забезпечення. Не в останню чергу чиновники саме цього відомства чи не першими звільнялися з посад за незначні порушення, хабарі, а за серйозні проступки віддавалися під суд. Суттєво на величину їхнього жалування впливав відсоток, отримуваний від продажу спиртних напоїв (2%), що впливало на збільшення жалування всіх посадовців акцизних управлінь. Держава перебирала на себе не лише покарання, а й заходи превентивного впливу.

Поліпшення фінансування вплинуло також на зменшення хабарництва у судах. Присяжні повірені (адвокати) також отримували високі ґонорари. Голови судів мали вдвічі більше жалування, ніж в їхніх університетських колеґ, а етика юриста змушувала їх засуджувати незаконні побори. 

У Губерніях Правобережної України на поліпшення матеріального становища чиновництва впливав політичний фактор. Спираючись на височайше повеління від 8 липня 1863 р., першими збільшені розміри окладів почали отримувати мирові посередники, призначені не з місцевих чиновників. Вони відряджалися в розпорядження Генерал-Губернатора, від якого залежало присвоєння наступних чинів, а при звільненні після припинення практики укладання викупних актів та ліквідації дільниць вони отримували піврічне жалування. У такий спосіб почалася деполонізація адміністративного апарату. Оклади судових слідчих, повітових стряпчих та повітових суддів Київської Губернії зросли на 300 руб. Для їх забезпечення Генерал-Губернатор отримав право розпоряджатися 30 тис. руб. із суми, що надходила з секвестрованих маєтків та 10-процентних зборів із маєтностей польських землевласників, аби кожен чиновник «російського походження» отримав цю надбавку.

Слідом за віленським Генерал-Губернатором М.Муравйовим київський М.Анненков також у 1864 р. отримав можливість виплачувати росіянам - чиновникам міністерства внутрішніх справ - не лише підйомні та прогонні гроші, а й надбавку в розмірі 50% від жалування, яка також надходила зі зборів із польських поміщиків. Наступними стали службовці-росіяни межового відомства, яким услід за чиновниками Північно-Західного краю (з різницею в кілька місяців) збільшувався розмір жалування на 50% - знову ж таки з надходжень від польських маєтків. Половину окладу до жалування почали отримувати й інспектори, директори та вчителі гімназій і повітових дворянських училищ, якщо вони були «благонадійними особами» російського та остзейського походження або іноземцями. Цікаво, що до таких самих методів влада звернеться через 20 років, коли забезпечуватиме вчителями російської мови й арифметики татарські медресе та мектебе. Утім розміри стимулювання тут були значно меншими, ішлося про надання прав державної служби, що Гарантувало пенсію, та про одноразові допомоги для вчителів і членів їхніх родин.

Останніми, хто 1864 р. отримав можливість поліпшити своє матеріальне становище, стали чиновники міністерства юстиції. 31 грудня Олександр ІІ схвалив рішення про підвищення на 50% розмірів жалування членам судових колегій, Губернським прокурорам, повітовим стряпчим і судовим слідчим. Решта чиновників судового відомства, якщо, знову ж таки, вони були російського походження, отримували надбавку з розрахунку від усього утримання («со всего содержания»). Кошти надходили від власників польських маєтків та від тих, котрі перебували у секвестрі.

Наступного, 1865-го, року до складу управлінців у Правобережній Україні, яким держава доплачувала за етнічне походження, додалися практично на тих самих умовах чиновники палати державних маєтностей, із тією лише різницею, що доплата призначалася не всім, а лише «достойним», яких визначав ґенерал-ґубернатор. Певно, що службовці відомства шляхів і державних будівель почувалися ображеними, адже їхній головноуправляючий П.Мельников лише у квітні 1865 р. домігся доплати чиновникам обох країв (Північно-Західного та Південно-Західного) тих 50%.

Проте на цьому розподіл коштів, що їх держава отримувала з оподаткування польських маєтків, не завершився. Останнім акордом стало збільшення жалування на 500 руб. кожному членові ґубернських у селянських справах присутствій, у тому разі, якщо їх було спеціально викликано до західних із внутрішніх російських ґуберній. Окремо йшлося про використання 22 тис. руб. із «польських надходжень» для чиновників і службовців канцелярії київського ґенерал-ґубернаторства, зокрема для відзначення їхньої служби.

Апетити влади виявились непомірними. Уже 1868 р. було вирішено запровадити 50-процентну надбавку до жалування ще одній категорії чиновників — тим, хто служив по лінії міністерства народної просвіти, зокрема в гімназіях Київського навчального округу. До них додалися службовці Київського центрального архіву давніх актів, причому як тим, так і іншим збільшена платня надавалася заднім числом, тобто починаючи з 1867 р., і з тих самих джерел. У 1870 р. почалося впорядкування пільг згідно з новими правилами, в яких уточнювалися розміри жалування чиновникам усіх відомств та категорій із перспективою їх зменшення, а також поширювалися доплати на тих службовців, котрі ними ще не користувалися, зокрема лісового відомства.

У 1865 р. Комітет міністрів дозволив продаж землі у західних ґуберніях тим чиновникам, хто збирався оселитися там надовго. Причому землю могли й відібрати в разі, якщо б після купівлі її продали чи здали в оренду полякові або євреєві. Визначалися розміри маєтків: від 300 до 1 тис. дес. Інструкція з цих питань не підлягала оприлюднення, а надсилалася в установи, якіпродавали землю. Правила продажу не раз переглядалися з огляду на пільги, переваги й позики, залежно від тривалості обіймання посад тощо. Так, маєтки площею від 50 до 300 дес. передбачалися для київських чиновників. 

У 1866 р. в контрольних палатах було запроваджено нову посаду чиновника для рахунку. На нього вже не поширювалася 50-процентна доплата. Натомість на інші класні посади, якщо їх обіймали чиновники неполяки, поширювалося збільшене жалування, яке держава виділяла з 5-процентного збору з польських маєтків. Ці доплати супроводжувалися пільгами на придбання землі в південно-західних ґуберніях через торги, що проводилися в Києві. Зокрема, росіяни звільнялися від сплати кріпосного мита та ін. Багатства польських маєтків не мали меж, адже з їхніх відсотків 1867 р. розпочалася виплати прогонних і підйомних грошей особам російського походження та вихідцям з Остзейського краю, якщо ті обіймали посади в навчальних закладах Південно-Західного краю.

Досвід формування чиновницького корпусу в такий спосіб певно мав добрі результати, адже апробований тут, він був сформульований у вигляді правил про переваги російським чиновникам у Царстві Польському, котрим ґарантувалися аналогічні можливості й переваги, до яких додалися освіта дітям чиновників за державний кошт. Останнє було досить привабливим, адже вже 1869 р. вийшло роз’яснення, що цього привілею позбавлять того, хто звільниться або змінить Привіслінський край на службу в інших ґуберніях. А вже наступного року воно поширилося й на жінок російського походження, котрі служили у школах Варшавського навчального округу.

Призначення, контроль і відповідальність

Під час реформ обставини служби швидко змінювалися, впливаючи на поведінку бюрократії. Чиновники втрачали традиційну впевненість, малорухливість, ставали мобільнішими, уразливішими й водночас меткішими. Вони сміливіше почали використовувати службове становище для вибудовування кар’єри, реалізації свого потенціалу, а то й власної вигоди. Якщо раніше вдавалися до вимагання коштів із прохачів, то тепер зловживали на державних інтересах, які вважалися «безгрішним доходом». Відтак державі слід було думати не лише над стимулами, а змінювати систему призначень, удосконалювати механізми контролю, аби чиновник якнайбільше переймався службою та відповідальністю, і державний інтерес ставав би для нього пріоритетним.

Було переглянуто систему призначень, і в першу чергу на ґубернські посади. Державна рада поставила під сумнів попередню практику, коли кожну кандидатуру слід було погоджувати в міністерстві внутрішніх справ. Від 17 червня 1857 р. ґубернатор отримав право самостійно призначали на такі посади, як, наприклад, чиновник з особливих доручень, земський справник, поліцмейстер, городничий, наглядач закладів приказів громадської опіки, повітовий і міський лікар, а також лікар у поміщицьких маєтках. Оскільки він перебирав на себе відповідальність за них, то й отримував право надавати їм за потреби короткотривалі відпустки (від 8 до 20 днів). Щоправда, ґубернатор міг скористатися цим лише тоді, коли йшлося про найголовніших чиновників, як-от віце-ґубернаторів, голів казенних палат, управляючих палатою державних маєтностей і удільною конторою, ґубернського прокурора та стряпчих, поштмейстера, а також директорів гімназій, училищ. Його повноваження зросли, якщо брати до уваги право видавати обов’язкові постанови, не схвалювати кандидатури «неблагонадійних осіб», ревізувати ґубернські установи. На призначення ґубернаторів впливали, як і раніше, протекція великих князів, імператриці, родинні зв’язки, на що неодноразово вказував П.Валуєв. Міністр внутрішніх справ, зокрема, уважав, що серед ґубернаторів, та й ґенерал-ґубернаторів, чимало «пустейших», з обмеженими розумовими «силами», що змушувало верховну владу серйозно переглянути організацію ґубернаторської влади. З’явилася й відповідна нормативна база. Так, за ініціативою очільника МВС Олександр ІІ 22 липня 1866 р. схвалив закон про межі влади ґубернаторів, згідно з яким останній втрачав необмежену владу й лише наглядав за законністю, а також відповідав за добір і службу чиновницького апарату на підвідомчій території. Олександр ІІ зменшив кількість стягнень, котрі накладалися на ґубернаторів, побоюючись втрати престижу влади в очах місцевого населення.

Запроваджувалися суттєві зміни в контролі за кадрами. Інспекторський департамент, який із 1846 р. централізовано обліковував і керував усім чиновницьким апаратом, у 1858 р. ліквідовувався. Суттєво переглядався попередній критерій - вислуга, зі спробою замінити її компетентністю чиновника. Кадри відтепер перебували не лише у віданні центральної, а й місцевої структури влади. Як більш ефективне було запропоноване децентралізоване управління, коли ґубернська адміністрація перебирала на себе призначення та переміщення чиновників до 7-го класу, за винятком членів відомчих ґубернських і повітових присутствій, таких, як державний контроль і фінанси, шляхи, пошта, державні маєтності, де кадровим забезпеченням відали міністри. Чини перших чотирьох класів залишалися у компетенції імператора. Право призначати на місцеві посади 8-14-го класів надавалося ґубернській адміністрації. Натомість присвоєння чинів здійснював департамент герольдії Сенату. Створювався Комітет опіки заслужених статських чиновників, завдання якого полягало у призначенні пенсій і допомоги тим, хто захворів, відбуваючи державну службу.

Запровадження нових чиновницьких посад, як і раніше, перебувало у віданні лише верховної влади. Так, Олександр ІІ 1857 р. особисто схвалив подання головноуправляючого шляхів і публічних будов про присвоєння чинів членам і службовцям комітету з будівництва Чернігівського й Київського шосе. Імператор же ліквідував посаду старшого помічника правителя канцелярій чернігівського, полтавського й харківського ґубернатора, оскільки скасовувалося Малоросійське ґенерал-ґубернаторство. В існуючих ґенерал-ґубернаторствах, а для України це були правобережна та південна її частини, ґенерал-ґубернатори наполягали на тому, аби міністри й головноуправляючі рахувалися з ними при призначенні на відомчі посади. Зокрема, таку думку у записці Раді міністрів обстоював новоросійський і бессарабський ґенерал-ґубернатор О.Строґанов, після чого з’явився відповідний указ Олександра ІІ. На врахування місцевих особливостей при формування чиновницького апарату вказувало запровадження при київському ґенерал-ґубернаторі посади чиновника з особливих доручень для єврейських справ, котрому виділялося річне жалування (850 руб. сріблом) зі спеціального фонду (14 295 руб.) ґенерал-ґубернатора для нагальних потреб державного управління.

Олександр ІІ відмовився від практики, запровадженої ще 1837 р. Д.Бібіковим, коли уродженці західних ґуберній повинні були починати службу й відбувати її протягом п’яти років у 28 власне російських ґуберніях із метою вдосконалити знання російської мови та сповна оволодіти діловодством. Лише після цього вони могли продовжувати служити у столичній ґубернії, а також міністерствах, головних управліннях та на Батьківщині. До такого кроку спонукала достатня кількість навчальних закладів із російською мовою викладання на колишніх польських територіях, де студіювалися основи законодавства Російської імперії. Відмова від колишнього порядку подавалася як знак «особливої довіри» імператора до польського дворянства, яке урівнювалося у правах із російським.

Не в останню чергу йшлося й про судове переслідування чиновників, яке до повного впровадження судових установ здійснювали ґубернські правління. Згідно з реформою 1864 р., справи поділялися на судові («судні») та адміністративні. До судових першим параграфом 14-го розділу Правил відносилася віддача чиновників під суд, а п’ятим - усунення з посад канцелярських службовців. Судову відповідальність було розпочато з чиновників міністерства юстиції, зокрема 1867 р. встановлювався порядок грошових стягнень за вчинки, що через них постраждали підсудні. Справи мирових суддів і чиновників окружного суду з’ясовувала судова палата, а справи голів, членів та прокурорів судових установ — касаційний департамент Сенату. Судових слідчих відтепер звільняли лише через суд.

Міське положення 1870 р., як і його доповнення, ставилося до гласних досить вимогливо. Навіть після обрання ті з них, хто втрачав права бути гласним через судове переслідування за злочини, звільнялися з посади міським головою, а його самого могло змістити ґубернське в міських справах присутствіє. Міські голови та гласні притягалися до судової, а не до адміністративної відповідальності, ініціювати яку мало присутствіє щодо всіх членів, крім голови, і найчастіше — за незаконне привласнення міських коштів. При схваленні міського голови бралися до уваги порушення закону на виборах. Звільнених за проступки чиновників могли покарати позбавленням виборчих дворянських прав на три роки.

Схвалення міністром внутрішніх справ і ґубернатором керівних осіб земського та міського самоврядування стало однією з форм адміністративного контролю за їхньою діяльністю. Дріб’язкова опіка змінювалася затвердженням адміністрацією постанов виборних органів, тих, що реґулювали сферу торгівлі, відчуження земельної власності, отримання великих позик. Міські голови у західних ґуберніях потрапили в більшу залежність від адміністрації — на посадах їх схвалював не лише ґубернатор, а за його поданням ще й міністр внутрішніх справ. При обговоренні цього питання київський ґенерал-ґубернатор О.Дондуков-Корсаков пропонував відмовляти кандидатам-полякам. І хоча таку норму й не було внесено до законодавчого акта, ніхто з поляків, принаймні до 1882 р., не був допущений до посади міського голови або його заступника. У цьому випадку виборний принцип формування міського самоврядування поступово змінився на призначуваний. Що ж до земського самоврядування, то Сенат задля уникнення упередженості та ухвалення справедливого покарання заборонив участь у зібраннях голів і членів управи, коли з’ясовувалися вчинені ними проступки.

***

Підсумовуючи, слід визнати, що російська держава з метою подолання застою у соціальному й господарському житті суттєво активізувала кадрову політику, звернувши увагу практично на всі компоненти цього сеґмента державного управління. Долання кадрового дефіциту здійснювалося шляхом розширення соціального кола державної служби, хай і поступової, але відмови від рекрутування чиновництва лише зі шляхетних станів, збільшення його чисельності. Уперше здійснювалася широка орієнтація на професіоналізацію та спеціалізацію, особливо в тих сферах, які забезпечували державні надходження та впровадження законності в найширше середовище. Підвищувався загальний освітній рівень чиновників і канцелярських службовців. Саме освіта стала дієвим критерієм формування нового типу державного службовця. До неї слід додати забезпеченість реформ законодавчими нормами, в яких чітко вказувалися обов’язки та відповідальність чиновника.

Бюрократизація управління поєднувалася зі самоврядуванням, на яке верховна влада покладала великі надії щодо налагодження господарського життя та надання соціальних послуг. Проте новакадрова політика не була послідовною, реформи виявили цілу низку проблем, пов’язаних із контролем за дотриманням норм самими чиновниками та імперським фактором щодо здатності держави управляти суспільством, тією його частиною, яка демонструвала нелояльність до верховної влади, відтак у цьому випадку професійність відступала, і на перше місце виходило вірнопідданство. До контролю за чиновниками верховна влада не допустила громадськість, керівні посади були доступними для тих, хто мав представляти імперські інтереси Росії. На Правобережжі України регіональна еліта позбавлялася прав державної служби через етнічну ознаку, усувалася з посад, а на її місце приходило чиновництво російського походження, яке сприймалося місцевим суспільством як чуже. Покликаним зміцнювати владу російського імператора чиновникам створювалися умови для поліпшення матеріального забезпечення, кошти для чого імперська адміністрація черпала з маєтків польських землевласників, котрі таким чином сплачували своєрідну контрибуцію Російській імперії. На чиновництво покладалося надзавдання - не лише управляти краєм іменеммонарха, а й проводити у життя політику російщення, творячи «російський світ» та витісняючи ним спершу польський, а згодом і український світи.

In this article there are analysed the policy of supreme authority of Russian Empire in the area of the cadre providing of liberal reforms of 1860-1870th. It is found out the measures the state to provide the realization of wide tasks - liquidation of serfdom, inputting the self-government in the local level, reformation the court on the basis of overall juridical equality, the change-over to general conscription and excise system, deepening the education and expansion of its network for general public. It is showed up which of them had local character and entered exclusively in the Ukrainian provinces of the Russian empire.

Keywords: liberal reforms, cadre, officialdom, education, self-government, local features.