Ваша електронна бібліотека

Про історію України та всесвітню історію

Український історичний журнал - листопад - грудень - 2013

МОДЕРНІЗАЦІЯ СИСТЕМИ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ В ІСПАНІЇ В ПЕРІОД КОНСОЛІДАЦІЇ ДЕМОКРАТИЧНОГО РЕЖИМУ (1980-1990-ті рр.)

Досліджується процес реформування системи соціального забезпечення в Іспанії в умовах утвердження демократії. Висвітлюється процес становлення національної системи соцзабезпечення, відповідних її служб та їх основні функції. Дослідження здійснене на підставі аналізу законодавчої бази 1980 - середини 1990-х рр.

Ключові слова: демократизація, консолідація демократії, соціальне забезпечення, пенсія, матеріальна допомога, субсидія.

Після Другої світової війни в Європі спостерігався сплеск симпатій до ідеалу соціальної держави (держави загального добробуту), де існує державна відповідальність за добробут громадян, яку не можливо покласти ані на самого індивіда, ані на приватну корпорацію або місцеву владу. Держава надає пільги й вирішує проблеми соціального забезпечення, особливо у сфері охорони здоров’я, освіти, пенсій, забезпечення житлом, матеріальної допомоги малозабезпеченим сім’ям та у випадку безробіття, грошових доплат низькооплачуваним працівникам тощо. Фінансування цих витрат здійснюється державними страховими програмами і через систему оподаткування, що зменшує соціальну нерівність за допомогою перерозподілу ресурсів. Тоді як у багатьох країнах Заходу вже наприкінці 1970 — на початку 1980-х рр. заговорили про кризу ідеї загального добробуту, в Іспанії активно йшов процес становлення соціальної держави.

Однією з опор держави загального добробуту вважається система соціального забезпечення, а отже і право громадянина на соціальний захист у разі безробіття, хвороби, інвалідності, настання старості або іншого випадку втрати коштів для існування за незалежних від індивіда обставин. Реформи у сфері системи соцзабезпечення, особливо у трансформаційних суспільствах, - один із найбільш важливих і соціально значущих напрямів державної політики, що вимагає зваженого підходу.

Основний історіографічний доробок із зазначеної проблеми - це результат зусиль іспанських авторів. Так, низку праць, присвячених проблемам соціального забезпечення в Іспанії, видав голова Ібероамериканської організації соціального забезпечення А.Х.Фернандес. Будучи економістом за освітою, упродовж 1982—1986 рр. він був ґенеральним директором юридичного й економічного управління соціальним забезпеченням Іспанії, а у 1986—1996 рр. - ґенсекретарем соціального забезпечення. Основні його праці присвячено вивченню еволюції соціального забезпечення в Іспанії, фінансовим аспектам, аналізу деяких нормативних актів, суспільних витрат, проблемі соціального захисту громадян в контексті європейської інтеґрації.

К.Б.Ерреро у праці «100 років соціального забезпечення в Іспанії (1900— 2000)» ґрунтовно розглядає поняття та норми соціального забезпечення, його історію й еволюцію в Іспанії, функції, компетенцію, юридичний режим і структуру основних органів соцзабезпечення (Ґенеральне казначейство соціального забезпечення, Національний інститут соціального забезпечення, Соціальний інститут морського флоту тощо), поняття максимальних і мінімальних внесків, міжнародні договори та загальноєвропейські правила соціального забезпечення.

Автори колективної монографії «Державне та приватне управління соціальним забезпеченням в Іспанії» К.Вільяр, І.Марія, М.Перес, Х.Луїс дослідили приватизацію комунальних послуг у контексті соціального забезпечення, управління національною системою соціального забезпечення, функції керівних організацій, розподіл компетенції між державою й автономіями, роль підприємницьких товариств взаємодопомоги у системі соціального забезпечення в Іспанії. Аналіз результатів функціонування системи соцзабезпечення, основні витрати держави та автономій у статті «Деякі аспекти законного контролю системи соціального забезпечення в Іспанії» розглянули Л. де Паблос Ескобар, А. Валіньо Кастро. Цю проблему також вивчали інші іспанські фахівці.

Соціальному захисту іспанських трудящих присвячено статтю росіянки Т.Баранової, яка висвітлила процес реформування системи соціального забезпечення в Іспанії впродовж 1980-х рр., зосередившись в основному на пенсійній сфері та матеріальній допомозі при безробітті. Проблеми соціального забезпечення у сфері охорони здоров’я розглянуто у статті К.Бєлікової. Зазначені автори позитивно оцінюють процес модернізації системи соціального захисту громадян у 1980—1990-х рр. 

В історії соціального забезпечення в Іспанії можна виділити три основних етапи:

1. 1900-1963 рр. У 1900 р. було ухвалено перший нормативний акт у сфері соціального забезпечення - закон про нещасні випадки на виробництві. 1908 р. створюється Національний інститут прогнозу, який об’єднав усі каси взаємодопомоги, що займалися соціальним страхуванням. У 1923 р. було започатковане страхування материнства (з 1931 р.- обов’язкове), у 1931 р. - по безробіттю, 1942 р. - за хворобою, старістю та інвалідністю.

2. 1963-1976 рр. У 1963 р. було ухвалено закон про основи соціального захисту, головною метою якого стало створення єдиної моделі системи соцзахисту, що передбачала публічне управління й участь держави у його фінансуванні. Пізніше ці принципи було перенесено на загальний закон про соціальне забезпечення (1966 р.). Проте він ще був переповнений застарілими нормами, адже соціальні виплати не співвідносилися з фактичним розміром заробітної плати працівника, була відсутня періодична індексація таких виплат тощо. Проблеми у фінансовій сфері мав вирішити закон про фінансування й підвищення якості захисних заходів (1972 р.). Проте до ухвалення в 1978 р. Конституції Іспанії ніяких заходів щодо поліпшення ситуації вжито не було.

3. 1977-1994 рр. Після смерті засновника авторитарного режиму Ф.Франко (листопад 1975 р.) в Іспанії в усіх сферах життєдіяльності держави, у тому числі й у соціальній, почалися демократичні перетворення. У 1977 р. було підписано «пакт Монклоа» - угоду між демократичним урядом, представниками парламенту та всіма політичними партіями (як лівими, так і правими) про стратегію будівництва демократичного суспільства в Іспанії. Обопільні зобов’язання та ґарантії щодо соціальної сфери торкалися бюджетної політики, соціального страхування, цін і зарплатні, субсидій, зайнятості.

У грудні 1978 р. було ухвалено конституцію країни, ст.41 котрої проголошувала, що публічна влада підтримує державну систему соціального забезпечення для всіх громадян, ґарантує потенційну наявність і фактичне надання соціальних послуг у разі потреби, і передусім при безробітті. Особливо підкреслюється, що послуги ці безкоштовні. Соціального забезпечення торкаються також ст.25, п.2 - про права засуджених на соціальне забезпечення; ст.39, п.1 - про ґарантії стосовно громадського, економічного, юридичного захисту сім’ї (субсидії на соціальне забезпечення); ст.43 - право на захист здоров’я (соціальне забезпечення реалізується за допомогою медичних послуг); ст.49 - про політику держави стосовно фізично або психічно нездорових людей; ст.50 - про право літніх громадян на пенсію; ст.148-149 - про розмежування компетенції держави й автономій у сфері соціального забезпечення.

На основі положень Конституції 1978 р. було проведено першу велику реформу у соціальній сфері, основні положення котрої відображено в королівському декреті-законі «Про управління соціальним забезпеченням, охороною здоров’я та зайнятістю» (1978 р.). За цим актом на виконання домовленостей, зафіксованих у «пактах Монклоа», створювалася система інституціональної участі соціальних аґентів, що сприяла прозорості й раціоналізації системи соціального страхування, а також нова система управління. У жовтні 1982 р. на парламентських виборах перемогу здобула Іспанська соціалістична робітнича партія (ІСРП), яка перебувала при владі до 1996 р. Відтак міністерство праці та соціального забезпечення очолювали соціалісти Х.Альмунія (19821986 рр.), М.Чавес (1986-1990 рр.), Л. Мартінес Новаль (1990-1993 рр.) та Х. Антоніо Ґріньян (1993-1996 рр.).

На початок 1980-х рр. у системі соціального забезпечення проявилася серія проблем:

-невизначеність відносно еволюції системи та її стабільності, заради чого створювалася Комісія з аналізу й раціоналізації соціального забезпечення; між профспілками та урядом було укладено національний договір про зайнятість (червень 1981 р.); створено Фонд захисту від безробіття (1982 р.) та «Білу книгу» (документ, в якому викладалася урядова позиція, відкрита для дискусії з громадськістю, стосовно модернізації системи соціального забезпечення, 1982 р.);

- вузькість системи соціального захисту населення, недостатня його інтенсивність, виражена в зменшених пенсіях для чималої групи пенсіонерів як наслідок особливого механізму сплати внесків;

- високий рівень надання необов’язкових виплат (найяскравіший приклад - різке зростання пенсій по інвалідності) і невиконання зобов’язань сплати внесків (чинники, що впливали на леґітимність самої системи);

- використання механізмів соціального забезпечення для вирішення проблем, які не були пов’язані з цією сферою, що призводило до зайвих фінансових витрат;

- серйозні прорахунки в управлінні як наслідок нереалізованості реформи 1978 р.

У цій ситуації протягом 1980-х рр. було вжито ряд заходів. У квітні 1984 р., після Міжнародної конференції пенсійних фондів, міністр праці та соціального забезпечення Х.Альмунія заявив про необхідність глибокої реформи системи соціального забезпечення, у першу чергу її пенсійної складової. Королівським указом від 23 травня 1984 р. було визначено справедливі умови зростання пенсій інвалідів.

У 1984 р., як наслідок зростання безробіття (з 11,5% в 1980 до 21,9% в 1984 рр.) і збільшення періодів тривалості перебування без роботи, виникла нагальна необхідність реформувати чинне законодавство у сфері відповідних виплат. За законом «Про захист від безробіття» від серпня 1984 р. було істотно змінено й доповнено низку статей «Основного закону про зайнятість» (1980 р.). Так, максимальна тривалість виплати допомог по безробіттю збільшувалася з 18 до 24 місяців залежно від періоду раніше сплачених внесків; право на допомогу по безробіттю отримали трудящі, на яких воно раніше не поширювалося (наприклад, колишні засуджені); встановлювався мінімум заробітної плати; надавалися субсидії безробітним старше 55 років, щоб вони могли дочекатися виходу на пенсію за віком. Також було визначено суми матеріальної допомоги з безробіття: у перші шість місяців ті, хто не мав роботи, отримували 80% мінімальної міжгалузевої зарплати; із сьомого по дванадцятий включно - 70%; із тринадцятого місяця - 60%.

Із метою встановлення рівноваги та пропорційності в податкових надходженнях, у липні 1985 р. було ухвалено закон «Про термінові заходи щодо раціоналізації структури й форм соціального забезпечення», що сприяло економічній стабільності системи. Повторно проведена часткова кореляція між сплатою внесків і виплатами служила утвердженню форм соціального захисту. Також цей нормативний акт упровадив інші заходи, спрямовані на вдосконалення соціального захисту: скасування обов’язкової заяви на отримання пенсій за віком та інвалідністю; автоматична індексація пенсій залежно від рівня споживчих цін на початку кожного фінансового року; збільшення терміну відрахування внесків до системи соціального забезпечення з 10 до 15 років (що спричинилопротести трудящих); можливість дострокового виходу на пенсію для окремих категорій громадян.

Цей закон викликав неоднозначну реакцію серед громадськості та політичних сил. Так, категорично проти виступили центристи й комуністи, натомість права партія Народний альянс утрималася від будь-яких заяв із цього приводу. Почалося перше серйозне протистояння між профспілками (Загальним союзом трудящих, Робітничими комісіями) та соціалістичним урядом через зменшення пенсій деяким категоріям громадян і збільшення термінів відрахування внесків до системи соцзабезпечення. 4 червня 1985 р. профспілки організували акції протесту у тридцяти провінціях Іспанії. Проте керівництво Загального союзу трудящих не вимагало від парламентарів, котрі його представляли, голосувати проти цього закону.

Починаючи з 1990-х рр. у сфері захисту від безробіття було проведено серію відмінних від попередніх реформ, суть котрих полягала у скороченні періодів надання виплат та зменшенні їх кількості. У квітні 1992 р. уряд розробив «План узгодженості з ЄС» на період 1992-1996 рр., в якому передбачалися наміри реформувати систему допомоги з безробіття як у плані адміністрування, так і змісту самої системи захисту. Запропоновані зміни були глибокими та спрямовувалися на встановлення необхідної рівноваги між увагою до безробітних і створенням достатніх стимулів для пошуку ними роботи. У цьому руслі було витримано королівський декрет «Про термінові заходи щодо заохочення зайнятості й захисту від безробіття» від 3 квітня 1992 р. і відповідний закон від 30 липня того ж року.

Ще одне нововведення у процесі реформ - поширення охорони здоров’я на всіх громадян, як визначалося у «Загальному законі про охорону здоров’я» (1986 р.). Згідно з цим нормативним актом, право на медичне обслуговування за місцем проживання поширювалося на всіх іспанців, а також іноземців, котрі перебували на національній території. У вересні 1989 р. вийшов королівський декрет, за яким страхування у сфері охорони здоров’я, що надається службами соціального забезпечення, поширилося й на громадян без достатніх матеріальних ресурсів, тобто на тих, хто отримував мінімальну заробітну плату.

Інший важливий аспект реформи соціального забезпечення - прогрес мінімальних пенсій у співвідношенні найменшої звичайної пенсії до мінімальної заробітної плати, збільшення кількості пенсій. Заходи в пенсійній сфері, ухвалені 1989 р., підвищили купівельну спроможність громадян. За законом про встановлення неоподатковуваних надходжень у галузі соціального забезпечення (1990 р.) право на пенсії за віком та інвалідністю отримали малозабезпечені громадяни, котрі навіть не мали змоги робити внески у сферу соцзабезпечення. Відтак база пенсійного забезпечення зросла на 2 млн нових пенсіонерів (при загальній кількості 7,6 млн).

На початку 1990-х рр. Іспанію вразила нова економічна криза. Суттєве зростання безробіття, яке вона викликала, серйозно загрожувало фінансуванню соціального забезпечення. Тож у червні 1991 р. було створено Економічну й соціальну раду - консультативний орган, який служив майданчиком постійного діалогу між суспільством та урядом задля ухвалення ефективних рішень. Але головним кроком у реформуванні системи соціального забезпечення стала нова редакція «Загального закону про соцзабезпечення» від червня 1994 р. 

Відтепер структура управління системою соціального забезпечення в Іспанії була представлена установами, що працювали під керівництвом і наглядом департаментів відповідних міністерств: Національний інститут соціального забезпечення, Національний інститут здоров’я, Національний інститут соціальних послуг (створені ще в 1978 г.).

Національний інститут соціального забезпечення — це орган, підпорядкований міністерству праці та соцзабезпечення, йому довірене адміністрування відповідних виплат (вихід на пенсію, інвалідність, смерть, удівство, сирітство, тимчасова непрацездатність, материнство, народження третьої та наступних дітей тощо). Національний інститут здоров’я — один із керівних органів системи соціального забезпечення, підпорядкований міністерству охорони здоров’я й захисту споживачів. Національний інститут соціальних послуг відповідає за надання системою соцстрахування пенсій по інвалідності та за віком із неподаткових виплат, а також за зв’язки з іноземними й міжнародними органами за програмами міжнародної співпраці.

На підставі ст.9 «Загального закону про соцзабезпечення» система соціального забезпечення була об’єднана в наступні режими: 1) загальний соціального забезпечення; 2) особливий незалежних працівників; 3) сільськогосподарський особливий; 4) особливий трудівників моря; 5) особливий цивільних, державних службовців та військових; 6) особливий прислуги; 7) студентів. Із метою збереження цілісності системи соціального забезпечення кожен з особливих режимів може стати складовою загального (ст.10, п.5). Основні види допомоги викладено у ст.38: а) медичне обслуговування у випадках материнства, хвороби, надзвичайних подій; б) тимчасова непрацездатність, інвалідність, вихід на пенсію, безробіття, смерть, удівство, сирітство та особливі ситуації; в) надання послуг щодо перенавчання й реабілітації інвалідів, допомога особам похилого віку тощо.

У 1980-х рр. в Іспанії було вжито ряд заходів щодо підвищення фінансової стабільності системи соцзабезпечення. У цей період створено Інформаційне управління системи соцзабезпечення — для координації й контролю надання відповідних послуг різними установами соціальної сфери.

Кошторис системи соцзабезпечення — складова державного бюджету, тож для ефективнішого контролю за витрачанням коштів уряд за спільною пропозицією міністрів праці й соціального забезпечення та економіки й фінансів розробив механізми державного втручання в управлінську діяльність органів соцзабезпечення, які передбачають щорічні аудиторські перевірки. У разі недостатності ресурсів установи для проведення таких перевірок можуть залучатися приватні аудиторські структури (ст.93 «Загального закону про соцзабезпечення»). Звіти компаній, що входять у систему соціального забезпечення, готуються за тими ж правилами та процедурою, що й звіт про виконання державного бюджету (ст.94). 

Система соцзабезпечення фінансується:

— із коштів, що надаються за прогресивною шкалою державою (вони складають невід’ємну частину держбюджету), а також виділених на особливі потреби або з кон’юнктурних міркувань (ст.86, п.2 «Загального закону про соцзабезпечення», відносяться до неподаткових надходжень);

— із податків, котрі сплачуються зобов’язаними особами (ст.86, п.2, відносяться до податкових надходжень);

— від різного роду зборів, штрафів та інших виплат (ст.86, п.2, відносяться до податкових надходжень);

— прибутків, відсотків та інших коштів, отриманих від використання майна, що належить системі соцстрахування (ст.86, п.2, відносяться до неподаткових надходжень).

За діяльністю системи соцзабезпечення наглядає також Інспекція з праці та соціального забезпечення, яка контролює виконання положень законодавства передусім на предмет шахрайства, затримок виплат, а також внесків для поповнення фондів Ґенерального казначейства соцзабезпечення. Останнє утворює стабілізаційний фонд, що діє на основі принципу фінансової єдності та слугує для покриття витрат системи (ст.87).

Соціальне забезпечення має обов’язковий характер й діє довічно. Суб’єктами системи у частині податкових надходжень виступають фізичні особи та підприємства, указані в ст.7, п.1«Загального закону про соцзабезпечення». Якщо вони не виконують своїх обов’язків, заявити про це можуть зацікавлені особи або адміністрація системи соцзабезпечення (ст.12—13).

Сплата внеску на соціальне забезпечення обов’язкова в рамках як загального, так і спеціального режимів. У рамках кожного різновиду режиму соцзабезпечення вказується перелік зобов’язаних до виплат суб’єктів (ст.15). Так, у рамках загального режиму обов’язок сплачувати внесок до фонду соціального забезпечення покладається на працівника та його роботодавця (ст.103, п.1—2). Коли відбуваються нещасні випадки на виробництві, професійні захворювання, внесок сплачує тільки роботодавець (ст.103, п.2 «Загального закону про соцзабезпечення»).

Система соціального забезпечення у сфері податкових надходжень поширюється на все населення країни незалежно від статі, професії тощо, а також на іноземних громадян, котрі перебувають на території Іспанії на законних підставах (ст.7, п.1 «Загального закону про соцзабезпечення»), за умови, що вони тут працюють і підпадають під одну з наступних категорій:

— наймані працівники, зайняті в різних сферах економічної діяльності (тимчасової або постійної), включаючи надомників незалежно від виду роботи, форми й розміру отримуваної ними винагороди, а також виду трудових відносин;

— особи, старші 18 років, які працюють на себе, незалежно від факту наявності в них індивідуального або сімейного підприємства;

— учасники кооперативів;

— студенти;

— державні службовці, військові. 

Кошти від неподаткових надходжень до системи соцзабезпечення використовуються на потреби всіх іспанців, що проживають на території країни (ст.7, п.3), а також іспаномовних латиноамериканців, портуґальців, бразильців, громадян Андорри, філіппінців, котрі прирівнюються у цьому випадку до іспанців (ст.7, п.5 «Загального закону про соцзабезпечення»).

У середині 1990-х рр. економічна ситуація ще не стабілізувалася. Крім того, серія демографічних досліджень, проведених різними установами, продемонстрували, що іспанська система соціального забезпечення не відповідає реальним потребам і в перспективі може створити ряд серйозних проблем. Відтак із депутатів усього політичного спектру було створено робочу групу зметою вивчення й глибокого аналізу ситуації, а також розробки дієвих реформ. У результаті спільних зусиль розроблено остаточний документ, підписаний у лютому 1995 р. і відомий як «договірТоледо». У документі пропонувалося: розподіл джерел фінансування; встановлення фінансових резервів; фінансування особливих режимів; прогрес механізмів стягування податків; спрощення та інтеґрація особливих режимів; справедливе оподаткування системи соціального забезпечення; можливість збільшення пенсійного віку; формування купівельної спроможності пенсій та ін.

Витрати на соціальне забезпечення з початку 1980-х рр. еволюціонували. Якщо в 1980 р. загальна сума витрат дорівнювала 1,7 млрд песет, то в 1995 р. - майже 11 млрд песет. У 1980 р. витрати на соціальне забезпечення становили 11,44% ВВП, натомість у 1995 р. - 15,95%. Якщо в 1980 р. Іспанія давала на соцзабезпечення тільки 65% того, що витрачали в Німеччині, Франції, Італії та Великобританії, то до 1994 р. - уже 87%. З іншого боку, витрати на соціальний захист одного жителя зросли до 10% у 1983-1986 рр., до 18% - у 19861989 рр. і 22% - у 1989-1992 рр.

Табл.1

Еволюція державних витрат у системі соцзабезпечення (млн песет)

Табл.2

Середня соціальна пенсія на одну особу в місяць (песети)

Таким чином, наприкінці минулого століття соціальний захист населення став основним атрибутом соціальної політики іспанської держави. Завдання системи полягало в поліпшенні та вдосконаленні соцзахисту громадян, збільшенні матеріальної допомоги, надання її тим категоріям населення, які раніше не отримували її, підтримці стабільності прибутків громадян, наданні рівного доступу до медичної допомоги та необхідних соціальних послуг. Соціальний захист став найважливішою складовою національної економіки. Важливим був також процес поступової кореляції сплачуваних внесків із реальними заробітними платами, індексація пенсій залежно від зміни показників споживчих цін, спрощення структури соціального забезпечення, розмежування фінансування. Завдяки підтримки ідей держави загального добробуту та реалізації реформ у сфері соціального забезпечення іспанські соціалісти змогли забезпечити політичну стабільність у країні, отримати підтримку суспільства та залишатися при владі 14 років.

The paper explores the process of reforming the social maintenance system in the conditions of approval of democracy. The author covers the process of establishing a national social security system, its related services and their basic functions. The study characteristics of the course of these processes carried out on the basis of analysis of the legislative framework 1980 - mid 90s.

Keywords: democratization, consolidation of democracy, social maintenance, pension, welfare benefit, subsidy.