Ваша електронна бібліотека

Про історію України та всесвітню історію

Історія українського суспільства

12.2. Політичні процеси незалежної України (1991-2010 рр.)

12.2.1. Формування інститутів державної влади в Україні після проголошення незалежності. Особливості конституційного процесу 1990 — 2010 рр. Причини та спроби подолання системного протистояння державно-владних гілок

З проголошенням в Україні незалежності постала проблема реформування існуючих та утворення нових інститутів державної влади відповідно до принципу її розподілу на законодавчу, виконавчу, судову. За часів СРСР уособленням державної влади була єдина система представницьких органів — рад народних депутатів різних рівнів, яким і належала більшість владних повноважень. В Українській РСР функції головних органів держави, виходячи з практики радянського державного будівництва, формально виконували Верховна Рада поряд з її Президією та Головою Президії Верховної Ради. Ця система характеризувалася відсутністю чіткого розмежування, а також збалансованості повноважень владних органів при тому, що реальна влада перебувала в руках відповідних органів Комуністичної партії.

Зі скасуванням статті Конституції про керівну й спрямовуючу роль Компартії у жовтні 1990 р. та запровадженням згідно із Законом від 5 липня 1991 р. посади Президента України, який на той час визначався як глава держави й глава виконавчої влади, було суттєво змінено компетенцію Верховної Ради, її Президії та уряду України. Так, Раду Міністрів УРСР було реорганізовано в Кабінет Міністрів України, що суттєво вплинуло на зміну його завдань і функцій відповідно до потреб реформування економічної та політичної системи держави. Водночас це не вирішувало головної проблеми — визначення правових засад діяльності різних органів влади, що призводило до неузгодженостей у їх діяльності, а подекуди й до відкритого конфронтаційного протистояння.

Після виборів першого Президента в грудні 1991 р. виявилося, що цільові установки, на основі яких об’єднувалися провідні політичні сили й політика Президента, збіглися. Утворилася неструктурована в окрему політичну організацію так звана «партія влади». Сформувалася нова державно-політична еліта як факт компромісу частини старої партійної керівної верстви й частини національно-демократичної опозиції. Участь партій, які зайняли місця в ніші конструктивної опозиції, зводилася до періодичних заяв щодо характеру своєї опозиційності або підтримки певних заходів щодо дій державної влади (Верховна Рада, Рада Міністрів, Президент).

Так, процес формування державних структур набував доволі суперечливого характеру. Законсервовані уявлення про структуру та цілі органів державної влади радянських часів поєднувалися зі спробами демократичних сил сформувати принципово нові підходи формування та функціонування державних кіл. Характерно, що в останні роки існування СРСР демократична опозиція почала зважувати, яку державу треба будувати та до яких історичних традицій українського державотворення слід звертатися. Показово, що на установчому з’їзді Народного руху України за перебудову у вересні 1989 р. було заявлено, що головною метою створюваної організації є побудова демократичного та гуманного суспільства. У програмних документах Руху не йшлося про історичні аналогії, однак у його практичній та пропагандистській діяльності активно використовувалася державотворча традиція УНР. Українська національна партія в квітні 1990 р. першою в своїх програмних документах поставила за мету «відновлення УНР, проголошеної Центральною Радою». У той час це був доволі сміливий крок. У суспільстві ще зберігався страх перед «контрреволюцією» та «антирадянщиною», що прищеплювався трьом поколінням радянських людей.

Утім, Декларація про державний суверенітет поставила проблему державотворення у практичну площину. Через тиждень після прийняття Декларації перед будинком Київської міськради на Хрещатику поряд з прапором УРСР було піднято синьо-жовтий прапор, а 4 вересня 1991 р. над будинком Верховної Ради України замість червоно-синього прапора також замайорів синьожовтий стяг. Так було започатковано відмову держави, що народжувалася, від радянської символіки.

15 січня 1992 р. Президія Верховної Ради зважилася видати Указ «Про Державний гімн України». Було прийнято музичну редакцію гімну «Ще не вмерла Україна» композитора М. Вербицького. Питання про текст тривалий час залишалося відкритим. Аж 6 березня 2003 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про Державний гімн України», запропонований президентом Л. Кучмою. Президентським законопроектом передбачувалося затвердити в якості Державного гімну Національний гімн на музику М. Вербицького зі словами тільки першого куплета й приспіву пісні П. Чубинського «Ще не вмерла Україна». Водночас перший рядок гімну, згідно з пропозицією Президента, почав звучати «Ще не вмерла України і слава, і воля». Цей закон підтримали 334 народних депутати, проти висловилися 46 з 433, що зареєструвалися для голосування. Не брали участі в голосуванні фракції Соціалістичної та Комуністичної партій.

У січні 1992 p., з початком роботи чергової сесії Верховної Ради, синьо-жовтий прапор був затверджений як Державний прапор України. У лютому парламент затвердив тризуб як малий герб України. У постанові зазначалося, що тризуб є головним елементом майбутнього великого Державного герба України.

Водночас з метою розширення та вдосконалення атрибутної бази української державності Указом Президента від 29 листопада 1999 р. було проголошено, що офіційними символами Глави Держави є: Прапор(штандарт) Президента України, Знак Президента України, Гербова печатка Президента України, Булава Президента України.

Затвердження нової державної символіки на зорі незалежності мало принципове значення, оскільки це визначало стратегічний напрям державотворчого процесу та розвитку українського суспільства. Однак у практичному розумінні доленосним для створюваної національної державності було здобуття контролю над силовими структурами на території України.

6 грудня 1991 р. Верховна Рада ухвалила Закон «Про Збройні Сили України». Було створено Міністерство оборони України, яке очолив генерал К. Морозов. Український парламент прийняв майже півсотню документів із регламентації формування Збройних сил. Загалом процес формування Збройних сил мав цілком керований характер.

Поряд з армією створювалися нові структури спеціальних підрозділів військ внутрішньої служби та конвойної охорони Міністерства внутрішніх справ, підрозділи Національної гвардії, частини спеціального призначення, Служба безпеки України.

У справі утвердження національної державності та розвитку українського суспільства важливе значення мав Закон «Про громадянство України» від 8 жовтня 1991 p., який встановив, що кожен, хто постійно проживав на території республіки, міг обрати українське громадянство. Подвійне громадянство не допускалося, що мало принципове значення для утвердження національної державності.

У листопаді 1991 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про державний кордон України». Відповідно до нього державний кордон СРСР на території України, яка межувала з чотирма іноземними країнами — Польщею, Словаччиною, Угорщиною та Румунією, а також адміністративний кордон з трьома колишніми союзними республіками — Білоруссю, Молдовою та Росією — ставав державним кордоном України. Проте питання про кордон вимагало узгодження з відповідними державами.

Упродовж 1992 — 1994 pp. Верховна Рада України ухвалила близько 450 законів, спрямованих на формування органів державної влади. Утім, в умовах відсутності цілісної концепції переходу від тоталітарного до демократичного суспільства чимало з них були відірвані від життя. Трансформація влади відбувалася незалежно від усвідомленої волі політичних діячів, під впливом конкретних обставин. Сутність цього процесу полягала в спробі розщеплення колишньої диктаторської влади компартійних структур (яка на поверхні політичного життя виступала в звичних формах радянської влади) на залежну тільки від електорату законодавчу й виконавчу гілки.

Такі реформаційні зусилля мали об’єктивний характер, хоча за умов збереження успадкованого від радянських часів фіктивного поділу влади (за відсутності організаційної владної структури у вигляді КПРС) вони загрожували суспільству анархією та хаосом. Так, необхідність опрацювання Основного Закону — Конституції, який мав окреслити повноваження кожної з існуючих структур державної влади, стала зрозумілою для найбільш далекоглядних політичних діячів ще тоді, коли КПРС продовжувала існувати. Щоправда, це була вже інша партія — позбавлена внаслідок конституційної реформи владних повноважень. Систему радянських органів, до яких перейшла вся повнота влади, необхідно було впорядкувати конституційним шляхом.

Концепцію нової Конституції було ухвалено Верховною Радою України 19 червня 1991 р. У цьому український парламент випередив усі інші союзні республіки СРСР. Однак прийняття нової Конституції означало найглибшу політичну реформу, а до реформ компартійно-радянська номенклатура ще не була готова. Тому конституційний процес відбувався уповільненими темпами. Зміни, яких вимагало саме життя, вносилися раз у раз до Конституції УРСР 1978 р.

Таке гальмування демократичних перетворень, передусім економічних реформ, було вкрай небезпечним. Неокресленість повноважень призводила до постійного «перетягування ковдри» у відносинах між законодавчою та виконавчою владою. Намагаючись керувати країною за допомогою указів, Л. Кравчук створив у лютому 1992 р. Державну думу України, що свідчило про його наміри взяти на себе частину повноважень Верховної Ради. Однак через дев’ять місяців з’ясувалося, що Державна дума була мертвонародженою ідеєю. Президент України змушений був розпустити її, наразившись на жорстку опозицію парламенту. Більш актуальним для нього стало зміцнення виконавчої влади за вертикаллю.

За поданням Я. Кравчука Верховна Рада України 5 березня 1992 р. ухвалила Закон «Про представників Президента України». Ним установлювалось, що представник Президента є найвищою посадовою особою виконавчої влади — главою місцевої адміністрації в областях, районах і містах центрального підпорядкування — Києві та Севастополі. При цьому представники Президента почали доповнювати існуючі труднощі ще й новими. Відносини між ними та головами обласних і районних рад не були окреслені.

Суперечності між Президентом і Верховною Радою, що зводилися щоразу до з’ясування питання, за ким має бути останнє слово, поширилися на всю владну вертикаль. Невизначеними залишилися також відносини найвищих посадових осіб усередині виконавчої гілки влади, передусім Президента та Прем’єр-міністра. Незаперечною була лише підпорядкованість останнього Президентові. Унаслідок цього для Президента Прем’єр-міністр ставав своєрідним громовідводом у спілкуванні із суспільством.

За ініціативи Президента Верховна Рада України в жовтні 1992 р. затвердила новим главою уряду народного депутата України Л. Кучму, який обіймав посаду директора одного з найбільших у світі підприємств з виготовлення ракет стратегічного призначення у Дніпропетровську. У відносинах з Президентом Л. Кучма виявився не таким поступливим підлеглим, як його попередники В. Масол і В. Фокін. До того ж новому Прем’єр-міністрові довелося працювати в умовах погіршення економічної ситуації. Навесні 1993 р. Л. Кучма зробив спробу підпорядкувати собі представників Президента в областях, увівши їх до складу Кабінету Міністрів. Л. Кравчук такий хід Прем’єр-міністра не підтримав. Л. Кучма не отримав на це згоди й з боку парламенту.

Президент і Прем’єр-міністр не змогли дійти згоди і в майбутньому з низки інших принципово важливих питань. Після кількох наполегливих прохань Верховна Рада України дозволила главі уряду у вересні 1993 р. піти у відставку. Як український політикум, так і суспільство вкотре переконалися, що одним з найважливіших виходів з цієї складної та вкрай негативної для розвитку держави ситуації могло бути прийняття Конституції. Фактично конституційний процес розпочався ще в червні 1991 p., коли Верховна Рада затвердила концептуальні положення майбутнього Основного Закону. Вони ґрунтувалися на принципах, зазначених у Декларації про державний суверенітет, що проголосила формування органів державної влади суверенної України.

Серед кола найскладніших проблем у роботі конституційної комісії був розподіл законодавчої та виконавчої влади. Більшість депутатів відкидали норми, які передбачали створення сильної виконавчої влади, і намагалися зберегти за парламентом основні владні повноваження. За їхнім уявленням, президентська влада мала бути тільки представницькою. Л. Кравчук, навпаки, наполягав на внесенні до Основного Закону норм, які закріплювали б за Президентом якнайбільше повноважень і перетворювали Україну на президентську республіку. Конституційний процес зайшов у глухий кут. Чинною залишалася Конституція УРСР 1978 p., до якої було внесено більше двохсот поправок.

Після виборів 1994 р. було створено нову Конституційну комісію, у якій були порівну представлені законодавча й виконавча гілки влади. Відповідно, на чолі комісії були затверджені співголови з однаковими повноваженнями — другий Президент України Л. Кучма та Голова Верховної Ради України О. Мороз. Утім й ця комісія зіштовхнулася в своїй роботі з тією самою проблемою, що й попередня: поділ владних повноважень між парламентом і главою держави та виконавчою владою. Тоді Л. Кучма зробив рішучий крок: уніс на розгляд Верховної Ради проект конституційного Закону «Про державну владу та місцеве самоврядування», який містив конкретні пропозиції про розмежування законодавчої й управлінсько-розпорядчої влади. Цей проект набрав чинності Закону після того, як 18 травня 1995 р. Верховна Рада підтримала президентську ініціативу. Згідно з новим Законом Президент ставав главою виконавчої влади. Склад уряду він формував сам, без узгодження й затвердження парламентом. Президент очолював також систему місцевих органів виконавчої влади. У компетенції місцевих рад залишалися обмежені повноваження: затвердження місцевого бюджету та програм територіального розвитку, заслуховування звітів голів державних адміністрацій (без організаційних наслідків для останніх у разі негативної оцінки їхньої діяльності).

Держава формально була парламентсько-президентською республікою, але президентська складова влади виходила на перший план. Однак провідною проблемою залишалась нелегітимність ухваленого парламентом Закону «Про державну владу і місцеве самоврядування». Закон був прийнятий більшістю голосів, хоча мав набути конституційної більшості. Про те, що закон не набере потрібної більшості голосів, було відомо заздалегідь. Після довиборів баланс політичних сил у парламенті змінився, однак не суттєво. Ні праві, ні ліві не мали конституційної більшості, а спільне голосування з принципових питань здавалося неможливим. На тлі всеохоплюючої кризи, спричиненої труднощами трансформаційного періоду, виникла локальна політична криза, з якої треба було шукати вихід.

І таким єдиним виходом було звернення до народу. Для опонентів Л. Кучми в парламенті постановка питання про народну довіру була небажана. Адже вони не мали конструктивної програми, яку могли б протиставити президентській. Однак і президентська позиція була вразливою. Згідно з чинною Конституцією глава виконавчої влади не міг провести референдум без згоди парламенту. Зрештою, обидві сторони утрималися від звернення до виборців з вимогою визначитись, опрацювавши формулу компромісу. 8 червня 1995 р. кризу влади було подолано укладанням Конституційного договору терміном на один рік між Президентом України і Верховною Радою в особі її Голови О. Мороза.

Конституційний договір між Верховною Радою та Президентом був нестандартним кроком, але дав змогу зберегти керованість держави на основі принципу розподілу влади і дав час на пошуки компромісних рішень в опрацюванні пострадянської Конституції. Рік минув у гострих суперечках. У лютому 1996 р. Конституційна комісія передала проект Основного Закону на розгляд парламенту разом із зауваженнями своїх членів, нерідко протилежними за змістом. Проект розглядався майже три місяці. Відбулися три офіційних читання.

Ліві партії не погоджувалися з президентською стороною за такими головними пунктами: розподіл повноважень між гілками влади, визнання приватної власності на засоби виробництва, перетворення української національної символіки на державну, ненадання російській мові державного статусу, статус Республіки Крим. Знову постало питання про звернення до народу, цього разу у формі референдуму, а не опитування. 26 червня Л. Кучма видав Указ «Про проведення Всеукраїнського референдуму з питання ухвалення нової Конституції України».

Жорсткі дії Президента Л. Кучми спонукали парламентарів до конструктивних дій. Було сформовано узгоджувальну комісію, яку очолив народний депутат М. Сирота. 27 червня Верховна Рада почала своє історичне засідання, присвячене розгляду Конституції. Крок за кроком узгоджувалися позиції різних політичних сил і визначався текст, який міг бути прийнятий конституційною більшістю голосів. Президентська сторона не відступила від принципових позицій з питань розподілу влади, права приватної власності, державної символіки, державного статусу української мови. З деяких питань було досягнуто взаємних поступкою Ліві не заблокували затвердження синьо-жовтого прапора як державного, а праві погодилися зберегти за Кримом статус автономної республіки.

Постатейне узгодження проекту Конституції тривало день і ніч. Остаточне голосування відбулося вранці 28 червня. Відпрацьований узгоджувальною комісією і вже прийнятий постатейно проект набрав під час голосування 315 голосів при необхідному мінімумі в 300 голосів. Україна не стала президентською республікою, як це передбачав проект Л. Кучми. Однак вона не стала і парламентською республікою, на чому наполягали ліві партії. Фахівці назвали цю форму державного управління президентсько-парламентською.

Слід зазначити, що прийняттям Конституції сам конституційний процес не обмежився. Він, набувши нових рис і форм, ідентифікувався вже з необхідністю проведення нової конституційної реформи, оскільки доволі широкі повноваження президента де в чому сприймались українським суспільством і політикумом як авторитарні. Так, на ґрунті жорсткого протистояння між владою та опозицією під час президентських виборів 2004 р. (яке ввійшло в новітню історію України під назвою «помаранчева революція») як компроміс (метою якого було мінімізувати можливість радикального протистояння між прибічниками В. Ющенка і В. Януковича — головних постатей у президентських перегонах — та обмежити владу майбутнього глави держави) стало внесення змін до Конституції України й переформатування форми державного управління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську.

Прийняті поспіхом і з порушенням процедури зміни до Конституції не усунули протистояння між гілками влади. Вони суттєво розбалансували й без того недосконалий державний механізм і змусили вкотре порушити питання на рівні політичного й суспільного обговорення доцільності реформування Конституції або ж її повернення до зразка 1996 р. Усвідомлюючи лавиноподібність і деструктивність процесів, що відбулися в державному механізмі, та необхідність запровадження системних конструктивних змін, Президент України В. Ющенко наприкінці грудня 2007 р. виступив ініціатором формування Національної Конституційної Ради. Ця інституція була покликана розробити Концепцію системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин. Але її діяльність не принесла очікуваних суспільством результатів передусім через блокування її роботи низкою парламентських політичних сил, а згодом і через початок президентської кампанії 2010 р.

Новообраний Президент В. Янукович за короткий проміжок часу зумів забезпечити собі підтримку у Верховній Раді, депутати якої поклопоталися перед Конституційним судом щодо нелегітимності конституційної реформи 2004 р. У результаті 1 жовтня 2010 р. Конституційний суд оприлюднив своє рішення про скасування конституційної реформи 2004 p., яка запроваджувала парламентсько-президентську форму правління. Це означає, що Україна повернулася до варіанта Конституції 1996 p., яка надає найбільшої влади в країні Президенту. Прихильники скасування реформи зазначили, що вона була джерелом постійних чвар у владі; опозиція назвала рішення Конституційного суду — державним переворотом. Загалом ухвалення Конституційним судом рішення про скасування поправок до Конституції від грудня 2004 р. означає повернення Президентові повноважень, які мав Президент Л. Кучма в період 1996 — 2004 pp. і президент В. Ющенко до 2006 р. Головні зміни до Конституції, внесені в 2004 p., стосувалися повноважень Верховної Ради й порядку формування уряду. Тоді було введено порядок формування Кабінету Міністрів коаліцією депутатських фракцій, яка охоплювала більшість депутатів. Парламент міг бути розпущений у разі, якщо коаліція не була створена після парламентських виборів.

Низка політичних сил наполягала на тому, щоб Конституційний суд не мав права вказувати на «автоматичне» повернення до норм Конституції 1996 p., вимагаючи знову пройти парламентську процедуру її зміни. При цьому виникла правова колізія, викликана ухваленням за останні роки законів, які ґрунтуються на змінах до Конституції, зокрема Закону «Про Кабінет Міністрів». Згідно з думкою експертів, тепер вони мають бути або уточнені, або визнані невідповідними Конституції й скасовані Конституційним судом.

Таким чином, новітній конституційний процес можна поділити на кілька основних етапів.

Перший етап (1990 — 1993 pp.) пов’язаний з розробкою Концепції нової Конституції України та трьох проектів Основного Закону.

Другий етап (1994 — 1995 pp.) ознаменувався прийняттям Конституційного Договору між Президентом України та Верховною Радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування.

Третій етап (1995 — 1996 pp.) характеризувався безпосереднім введенням у дію нової Конституції України.

На четвертому етапі (1996 — 2004 pp.) конституційна реформа здійснювалася в напрямі пристосування конституційних засад до реалій державного та суспільного життя. Водночас не припинялася політична боротьба, метою якої було утримання важелів влади в руках тодішнього президента Л. Кучми та його оточення.

П’ятий етап конституційного процесу (2004 — 2008 pp.) бере свій відлік з грудня 2004 p., коли до Конституції було внесено зміни, які передбачали зовні демократичні перетворення, що відповідали європейським стандартам — перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки, але фактично зумовили розбалансування як законодавчої, так і виконавчої влади, послабили президентські повноваження.

Шостий етап (жовтень 2010 р.) — скасування конституційної реформи 2004 р. і повернення до президентсько-парламентської форми державного управління.

Однак конституційний процес не можна вважати завершеним з урахуванням того, що повернення країни до рівня конституційного розвитку 2004 р. вимагає узгодженості відновленої структури влади із системою прийнятих упродовж 2006 — 2010 рр. законів. На думку експертів Європейського Союзу, Україна потребує широкомасштабної конституційної реформи, провідним орієнтиром якої має стати чітке визначення повноважень гілок влади, ствердження засад їх дієвого функціонування насамперед з урахуванням принципу стримування й противаг, залучення суспільства до формування гілок влади, як і відповідальності останніх за свої дії перед суспільством як передумови демократичного розвитку суспільства.